2000.04日本城市总体规划.doc

日本的城市总体规划 页码：2总期号：200004栏目：城市总体规划字数:6837 李京生 ??摘要: 虽然日本的城市总体规划工作已开展了30多年，但作为一项制度是在1993年的《城市规划法》修订中确立的。本文试图通过其制度形成的背景和规划实例的分析，对近年来日本编制的城市总体规划的内容和方法、编制程序，以及遇到的问题进行介绍，以期对我国的城市总体规划工作有所启示。 ?? ??关键词: 城市总体规划　日本 ?? 　　日本的城市规划体系是在不断吸收外国的经验，并使之本土化的过程中形成的。1968年颁布修订的《城市规划法》(以下简称“新法”)中法定的城市规划内容都具有强烈的针对性，规划和审批的过程完全由规划的内容而定，形成了独特的以划线和用地分区制度为核心的城市规划体系。因此，日本以往的城市规划是不分层次和阶段的，城市总体规划(以下简称“总规”)在城市规划体系中没有明确的位置。 2.1　制度形成的背景 　　1990年代以来，日本的经济发展速度放慢，城市化社会逐步向城市型社会转变，城市的郊区化和中心空洞化的问题日趋缓解。此外，随着中央权力的下放，地方自治权的扩大，各地方政府独自主持和编制的各类规划大量涌现，对法定的城市规划内容造成巨大的冲击，而以往的城市规划又缺少对城市总体的把握，无法适应城市的发展和城市规划的现实。为此，日本城市规划中央审议会于1991年末向国会提请审议创设总规制度，并建议对城市规划法进行修订。随后，在1993年修订的城市规划法第18条第2款中提出，“市町村可以通过议会形成决议，并制定与既定的城市整体改善、开发和保护方针(以下简称“整开保方针”)并行的市町村基本建设方针”，从而为城市总体规划制度的设立奠定了基础。 　　在日本的城市规划体系中设立总规制度是十分复杂的，不仅要涉及一系列相关法规的调整，与既定的“整开保方针”之间也存在诸多矛盾。30多年来，“整开保方针”始终被限定在城市规划地域以内，而城市规划地域是由市町村的上一级政府(都道府县)来划定的，将跨越行政辖区界限的地段划定为一个完整的城市规划地域的现象普遍存在，而作为自治体的市町村在原有的思路上编制总规是不可能的。因此，总规制度的创设也是对既定的“整开保方针”在内容上的充实，并将既定方针扩大到了区域的层面。 　　就在“新法”颁布的第2年，日本又对《地方自治法》进行了更新，提出各自治体可以编制包含基本构想、基本规划和实施规划在内的综合规划，其中基本规划具有浓厚的总规色彩，规划期限一般为5～7年。但综合规划较多地反映了长官意志，及其对城市远景发展的设想。尽管土地使用规划包括了行政辖区的全域，但更多的内容则反映在都道府县之间的行政区划和在各类用地管理权限方面的调整。因此，在日本，综合规划被称之为狭义的城市规划。此外，综合规划的内容大都千篇一律，即没有明确指出城市的发展目标，也不能指导城市建设。　　总规应与政府各部门的规划相协调是不言而喻的。由于总规可以分为土地使用、道路交通、绿地系统和市政设施等若干个专项规划，与相关的规划协调是容易做到的(如总规中的土地使用规划与国土规划的对应等)，而与综合规划的协调则是十分困难的。但作为总规，又不得不具有综合规划的作用，并落实在具体的城市土地使用和公共投资领域中。仅此还不够，总规还应能统领和指导各项独立运作的规划，并使政府各相关部门达成共识才真正有效(如在近期、中期和远期的土地使用指导思想上达成一致等)。总规一旦成为法定的规划内容，就可以通过法律来保证其效力，在某种意义上可以说，总规的出现就意味着综合规划的结束。因为，至今综合规划制度在日本国会没有得到认可，而对于一个拥有自治权的地方政府来说，通过总规来维护其权威性是十分重要的。 　　1993年《城市规划法》修订之后，日本建设省立即以通知的形式对总规编制的内容和要求进行了补充说明。通知要求总规的编制要保证城市规划的综合性和统一性，要充分反映公众的意见，并具有鲜明的地方性和针对性，而对总规的内容和表现形式没有统一的规定。就近几年的工作成果来看，日本的总规在表现形式和发挥的作用上已具有一定的特色。 　　日本的总规通常涉及政策导向和未来“图景”的展现这两个方面，并紧密结合城市形态设计和具体的空间环境建设的引导。政策导向主要依靠文字表述，也是日本以往的综合规划惯用的方法，而图面表现在日本还比较薄弱，但是通过简明准确的图面来表现规划意图是唤起公众参与的必要手段，尤其是具体的环境改善对多数人来说又是最受关切的内容。因此，总规的内容和表现形式更多地吸取了现代城市设计的成果，主要是借鉴了美国的经验[1]，并且包含了较多的未来城市“图景”和引导性方案。 　　日本法定的城市规划内容针对不同时期的城市及规划问题而设定，由于以往的城市规划不存在层次性，总规可以发挥以下几个方面的作用：①对街区规划