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第15章、地方代表机关 中央政府能做好，或者有把握计划去做的只不过是国家事务的一小部分；甚至在我们这个在欧洲来说最少中央集权的政府里，至少作为统治集团的立法部门是过多地忙于地方事务，运用国家的最高权力快刀斩乱麻似地去解决那些本应有其他更好手段加以解决的小难题。大量的私人事务占去了议会的时间，议会各个议员的思想从国家的伟大会议的本来工作岔开，对此所有的思想家和观察家都感到是一种严重的弊病，并且更坏的是，是一种日益增大的弊病。 要详细讨论政府行动的恰当界限这个并非代议制政府所特有的大问题，就本文的有限计划来说是不适当的。我在别处已经说过我认为有关应据以决定政府行动范围的那些原则的最根本的东西。但是从多数欧洲政府执行的职务中抽掉那些根本不应当由政府当局去做的事情以后，仍然还留下大量的各种职务，如果仅仅按照分工原则，就必须把它们分属于中央和地方当局。不仅要有另外的行政官员负责纯属地方的事务(这种划分在一切政府都是存在的)，而且对这些官员的人民监督只有通过另外的机关才能有利地进行。对他们的最初的任用，对他们进行监察和制约的职能，为他们的工作提供必要经费的责任，或扣留这种经费的自由决定权，都不应属于全国的议会或中央行政，而应属于当地的人民。在美国的某些新英格兰州，这些职能仍然直接由集会在一起的人民行使；据说其结果比预期还要好；而那些有高度教养的社会阶层对这种原始的地方政府管理方法感到如此满意，以致不想把它改换成他们所熟悉的唯一的代议制度，按照该制度一切少数派都被剥夺了选举权。然而，正是这种特殊情况要求把这一安排搞得实际上可以容忍，这样就必须依靠制订那种管理地方事务的下一级代表制议会的方案。这种议会在英国是存在的，但很不完全，带有很大的不规则性和缺乏制度。在其他一些更少平民统治的国家，它们的宪法却合理得多。在英国始终有较多的自由但较坏的组织，而在其他国家却有较好的组织但较少的自由。因此，必须在全国代表制之外有市和省的代表制。仍然有待解决的两个问题是，地方代表机关应如何组成，以及它们的职权范围如何。 在考虑这些问题时，有两点要求我们予以同等程度的注意：一是如何能把地方事务本身做得最好；二是地方事务的处理如何能对培养公共精神和发展才智起最大作用。在本书前面一个部分中我曾以强有力的语言——几乎没有什么语言足够强有力来表达我的信念的强度——论述了可以称之为公民的公共教育的自由制度的那部分作用的重要性。原来，地方行政制度就是实现这一作用的主要手段。除了可能作为司法方面的陪审员所起的作用外，居民大众很少有机会亲自参加一般社会事务的管理。阅读报纸，或许还给报刊写信，公共集会，以及对行政当局提出各种要求，是普通公民在两届议会选举之间的间隔期间参加一般政治的范围。尽管作为自由的保证和一般教养手段的这种种自由的重要性怎么强调也不过分，但这些自由所提供的实践更多地是在思想方面而不是在行动方面，并且是在没有行动责任的思想方面；这就大多数人来说比消极地接受某个别人的思想好不了多少。但在地方团体情况则不同，许多公民除选举职能外，还有依次被选的机会，还有许多人，或者通过选拔，或者通过轮流办法，担任许多地方行政职务中的这个或那个职务。他们在这些职位上必须为公共利益而行动，更不用说思考和说话了，而且这种思考不能全由代表去做。还可以补充说，这些地方职位既然一般说来不为地位较高的人所觊觎，它们就作为一种媒介把重要的政治教育带给社会中地位低得多的阶层了。因此，智力训练既是地方事务中比在一般国家事务中更重要的特色，同时在地方事务中行政能力的大小又关系不大，因而就可能给予智力训练以更多的考虑，而对行政能力的考虑，在这里比在一般立法和帝国事务管理等事项上往往可以被放在次于智力训练的地位。 关于地方代表机关的适当组成并不存在多大困难。它所适用的原则和适用于全国代表制的原则并无任何不同。和在更重要职能的情形下一样，这种机关应由选举产生；并且也有同样的但更为有力的理由给这种机关以广泛的民主基础，即危险较少，就普通教育和教养来说在某些方面好处甚至更大。由于地方代表机关的主要职责在于地方税的征收和支出，选举权应给予所有对地方捐税做出贡献的人，而不给予未做出贡献的人。我假定不存在任何间接税，不存在入市税，或者如果有，它们也只是附加的；负担这类税的人仍须被课以直接的地方税。和在全国性议会的情形一样，应规定少数的代表权，并且存在实行复数投票的同样强有力的理由。只是在低级的代表机关，不像在高级代表机关那样决然反对复数投票以单纯的金钱条件为依据(像在我国的某些地方选举的情形那样)。因为诚实而节俭地管理财政构成地方代议制团体比起全国性团体来要大得多的一部分业务，因此允许那些具有较大的金钱利益关系的人们有较大比例的影响，是更符合策略也是更公道的。 在新近设立的地方代表机关贫民救济委员会中，地区的治安法官当然和