第2章古德诺的政治行政二分理论.pptVIP

第二章　古德诺的政治行政二分理论;一、古德诺生平及著述 古德诺（1859——1939），美国著名的政治学家、行政学家和法学家。1859年生于纽约，曾在哥伦比亚大学主修法律；1883——1914年在该校任教，主讲行政法学等课程。还曾任美国政治学会的第一任主席。1913年至1914年间曾在北京担任袁世凯的政治顾问，因撰写《共和与君主论》(1914年)，鼓吹帝制而卷入中国政 治风波，并因此而身背骂名。1914 年至1928年出任美国约翰·霍布金斯 大学校长；1939年11月去世。;其著作主要有《政治与行政》（1900年）、《比较行政法》(1893年)等书。 在《政治与行政》中，古德诺扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对威尔逊提出的“政治与行政”二分法作了进一步的阐释和发挥，并对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一列重大理论问题进行了考察和分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。《政治与行政》奠定了古德诺在行政学研究上的不朽地位，并产生了极其探远的影响。 ;二、古德诺行政学思想的主要内容 由于受时代的影响，古德诺并没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体现在其著作《政治与行政》中。通过该书，古德诺总体上关注如何才能既实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。在他看来，民主与效率要兼顾，而其方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。 ;（一）对政治与行政二分法的进一步阐释 1、古德诺政治行政二分理论的理论渊源及社会背景 （1）理论渊源 德国学者斯坦因：政治与行政需要分离 他将国家看作是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体，所以国家具有了心理学意义上的意志和活动的对立，具体表现为宪政与行政的关系。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动；国家的宪政不能包有行政，其最大机能是予以行政权力并加以限制。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。 ;德国政治学家布隆赤里：明确提出对政治与行政加以区分。 一个国家具有两种基本活动，即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治” 。;行政学的创始人、美国学者伍德罗?威尔逊：政治与行政是两个不同的领域 “行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。” “行政……是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。” 正是从这种观点出发，威尔逊把政治与行政区分开来，这就是政治与行政二分理论的雏形。 ;威尔逊在强调政治与行政不同的同时，也强调了政治与行政是有着密切联系的。 “行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的” 。;（2）社会背景 在经济上，由于工业革命极大地促进经济的发展而引起了很多亟待解决的社会问题——劳资冲突、失业、救济、专利事务、国民教育、城市发展等。威尔逊在《行政学研究》中分析认为，“政府的职能也在逐日变得更加复杂和艰难，它们在数量上也同样地大大增加。行政管理当局在把他的手伸向每一地方以执行新的任务。”社会问题的不断增多，对政府工作的效率提出了挑战，因此，迫切需要专门研究政府行为，使政府少走或不走弯路，进而提高行政的效率和效益。;政治与行政二分理论提出的最为直接的原因是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设。 首先多党制是政治与行政二分法的政治前提。多党政治是竞争性的政治，政党是在竞争性的选中获得掌权的机会的。政治领域中的竞争一旦转向恶性竞争，将严重损害公共利益。把政治与行政分开来，把政党之间的竞争仅仅限制在纯粹意义的政治领域，而把行政看做隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。这样就能够使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成损害。;其次，公务员制度促进了政治行政二分理论的形成。 19世纪中期首先在英国出现了所谓的文官制度。1883年美国国会通过《彭德尔顿法案》，标志着美国公务员制度的建立。