论税务行政复议前置制度中的复议与诉讼关系.docVIP

PAGE  PAGE 12 论税务行政复议前置制度中复议与诉讼的关系 我国的税务行政复议前置制度是建立在《税收征管法》第88条第1款的基础上，该条款规定“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”这一制度在法理上是比较明确的，但在实务中，由于复议与诉讼分别由税务机关与法院受理，这两大系统对于某些具体问题的理解和看法有不尽一致之处，例如个别司法机关认为有不予受理（行政复议）决定书，就符合了复议前置案件的受理条件，不管该不予受理决定书是针对复议申请人在法定期限内提出申请做出，还是在法定期限外提出申请而做出的。那么，复议和诉讼的关系应当怎样呢？本文从程序、实体和价值三个层面对此问题进行全面、深入的分析和探讨。 一、复议和诉讼在程序上的关系 税务行政复议是指纳税人及其他当事人认为税务机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向税务行政复议机构申请行政复议，由复议机构受理申请，并做出行政复议决定的制度。包括因纳税争议而产生的复议前置案件，和因罚款、强制执行等引起的复议诉讼自由选择案件。本文仅研究复议前置案件。税务行政诉讼是纳税人及其他当事人认为税务机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，由法院依法裁决的司法制度。包括无须复议前置的案件，和复议前置的案件，本文仅研究复议前置的案件。 （一）复议和诉讼在程序上的区别 两者的主要区别有： 1、受理机关不同。复议由税务行政复议机关受理，通常是做出具体行政行为的上一级税务机关受理，由复议机关负责税收法制工作的机构具体办理行政复议事项。对省、自治区、直辖市地方税务局的具体行政行为不服的，可以向国家税务总局或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。诉讼由人民法院受理，具体而言，（1）复议机关未改变原具体行政行为的，由最初做出具体行政行为的税务机关所在地的人民法院管辖；（2）复议机关改变原具体行政行为的，最初做出具体行政行为的税务机关所在地、复议机关所在地的人民法院都有管辖权。 2、申请时限不同。申请人可以在知道税务机关作出具体行政行为之日其60日内提出复议申请。因不可抗力或者被申请人设置障碍等其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日其继续计算。申请人不服复议决定，可以在收到复议决定书之日起15日内提起诉讼，对于复议机关决定不予受理或者逾期不予答复的，申请人可以自收到不予受理决定书之日起或者复议期满之日起15日内提起诉讼。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。 3、受理条件不同。申请人必须先依照税务机关根据法律、行政法规确定的税额、期限，缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，才能提出复议申请。同时有下列情形之一的，不予受理：（1）不属于行政复议的受案范围；（2）超过法定的申请期限；（3）没有明确的被申请人和行政复议对象；（4）申请人不具备申请资格。而当事人提起行政诉讼，应当符合下列条件：（1）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。（5）已经经过法定的前置复议程序，得到行政复议决定书或者不予受理决定书或者复议机关逾期不予答复。 4、复议机关地位不同。在复议中，复议机关受理并审理申请人和被申请人之间的争议。在诉讼中，人民法院受理并审理原告和被告之间的争议，就被告而言，复议机关维持原具体行政行为的，做出原具体行政行为的机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。 5、适用原则不同。在复议中，可以按照自愿、合法的原则对税务机关行使法律、法规规定的自由裁量权做出的具体行政行为进行调解，也可以对行政赔偿进行调解。在行政诉讼中，以不适用调解为原则，但对于行政赔偿案件可进行调解。 （二）复议和诉讼在程序上的联系 两者的联系主要体现在复议前置方面，即未经行政复议，不得提起行政诉讼。法院也不应受理，如果受理，法院应裁定驳回诉讼请求。其立法规定主要有《最高人民法院关于执行〈 HYPERLINK javascript:ROF(8969,0) \t _self 中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不做出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”第四十四条“　有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（七）法