论海关复议中的合理性审查和比例原则控制.doc

论海关复议中的合理性审查和比例原则控制 南京海关 焦 剑 【内容提要】 复议审查不仅有权审查具体行政行为的合法性，也有权审查其合理性。鉴于比例原则具有相对客观性、易操作性等长处，海关行政复议机关有意识地运用和推广比例原则，将之作为审查“明显不当”具体行政行为合理性的一项标准，不失为一种好的方式。在适用比例原则仍不能得出合乎情理的结论时，当然应补充应用合理性原则中的其他要求进行判断。 根据我国现行行政复议制度的设计，行政复议机关在审理行政复议案件时不仅有权审查具体行政行为的合法性，也有权审查其合理性。《中华人民共和国行政复议法》第3条第三项规定，要“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与恰当”；第28条第1款第三项规定，对“具体行政行为明显不当的”，复议机关有权决定撤销或变更。这里讲的“恰当”实质上就是合理性，对“明显不当”的判断就是一种合理性审查。但是，如何判断一个具体行政行为是否属于“明显不当”？它的标准和依据又是什么？ 迄今为止，立法上并没有给予解决，实践中也缺乏成熟的先例。因此，确定一项切实可行的合理性审查标准，对于充分发挥行政复议制度的功能将是十分必要的。笔者认为，比例原则具有相对客观性、易操作性等长处，比例原则的引进能为有关涉及合理性问题争议的行政复议提供一个易于评判的审查平台。 一、比例原则的渊源和发展 （一）比例原则的思想起源于古希腊时期 比例原则的某些思想最早起源于古希腊时期雅典的立法者梭伦的一句名言——“别太过分了”。亚里斯多德也阐述了类似的思想，他认为，公平是违背比例相称的可能性之间的中部，“因为成比例就是中部，公平就是比例相称”① （二）比例原则发轫于德国 比例原则之高度释义性的体系化源自于19世纪德国的警察法学。德国学者Von Berg在1802年出版的《德国警察法手册》一书中提出，警察的权力只有在“必要时”才可以行使。后来，德国行政法学的鼻祖奥托·麦耶在其1895年出版的《德国行政法》一书中提出“警察权力不可违反比例原则”，并将比例原则誉为行政法的“皇冠原则”，由此确定了该理论在行政法学中的地位。1931年6月颁布的《普鲁士警察行政法》，则从立法制度上正式承认了比例原则。二战后，比例原则走出了狭隘的警察法领域，被广泛推广至几乎所有行政管理领域，成为德国行政法上的一项基本原则。 （三）比例原则以实质性规则特有的伸缩性和广泛适用性解决了法治国原则运用中的大量实际问题，故其在社会生活中得到深刻而广泛的应用 继德国之后，许多国家和地区纷纷仿效。西班牙1992年颁布的《行政程序法》第96条、131条明确规定了比例原则?譺?訛。日本则将比例原则作为本国行政法上的一般法原则和原理，成为行政法的渊源之一。我国台湾地区自1999年颁布的“行政程序法”第7条全面规定了比例原则的内容后，该原则在当地大法官解释中出现的频率日渐增多②。台湾著名行政法学者陈新民教授认为：“比例原则是拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法学中所扮演的角色，可比拟‘诚信原则’在民法居于‘帝王条款’之地位，所以，吾人称比例原则是行政法中之‘帝王条款’，当不为过”③ （四）在我国（大陆），比例原则在制约行政主体合法行使职权和保障行政相对人合法权益方面发挥了重要作用，但仍具有巨大的发展空间 我国（大陆）与前述诸国虽国情不同，但“如何调控行政自由裁量权正确行使以实现行政法治”则是共同面临的课题。随着我国行政法20多年的长足发展，2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号），正式把“合理行政”作为行政机关依法行政的24字要求之一④。在不少行政诉讼案件中，法院不同程度地对比例原则作了阐述和表达?譾?訛。但不容否认的是，在实际生活中，行政自由裁量权恣意行使的现象仍较为突出，侵害公民基本权益的现象也时有发生。在我国，比例原则的释义性体系化和具体制度的构建仍待理论研究和立法实践来加以完善。 二、比例原则的内涵 比例原则主要适用于行政自由裁量权领域，其用语应着眼于指称全体内容之上位概念，即“广义的比例原则”或是“过度禁止”的概念，意指行政主体实施行政行为应当兼顾国家行政目的之实现和公民自由权利之保护，如果国家行政目的之实现可能对公民权利造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者应当处于适当的比例。 比例原则通常包括三个次要原则（或子原则），即适合性原则、必要性原则和狭义比例原则。这就是所谓的“三阶理论”。各子原则的具体涵义如下⑤： （一）适合性原则 行政主体作出决定时，面对多种可能选择的措施时必须择取能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成的措施。它针对的是行政手段与行政目的之间的客观联系，要求实现目的的手段必须适合于达成行政目的。如果行政主体采取的手段根本不能实现行政目的，则属于违反此项原则。如对于严重超