中国区(县)级财政体制改革研究——以广州市番禺区为例(精简版).doc

— PAGE 16— — PAGE 17— 中国区（县）级财政体制改革研究 ——以广州市番禺区为例 摘要：本文以广州市番禺区为例介绍了我国区（县）级财政体制的现状，深入研究现行地方财政体制存在的问题，并剖析了问题的根源。借鉴财政管理体制的国际经验，在“省管县财”的基础上，大胆地提出了“省管区财”的设想，简化财政层级，完善转移支付制度，努力使地方政府的财力与事权相匹配，不断探索区（县）级财政体制改革的新路向。 关键词：财政体制；省直管区（县）；改革建议。 一、引言 财政是以国家政权关系为主体的一种“以政控财，以财行政”的分配体系， 贾康.以扁平化改革作为改造现行财政体制的切入点——我国财政改革的反思与路径探讨[J].中国金融，2008(5). 是宏观调控的重要而有力的工具。财政体制是确定国家财政权责在各级政府间如何划分的一种制度，其依据是政府职能的界定和政府间事权的划分。新中国成立以来，我国财政体制主要经历了统收统支、分级包干、分税制等模式的更迭。自1994年开始，我国全面推行分税制财政管理体制。经过十多年的不断改革，分税制财政体制调动了地方政府发展经济的积极性，促进了地方财政收入持续快速增长，初步理顺了中央与省、自治区和直辖市之间的财政分配关系，但没有对省以下各级地方财政体制作出明确的规定，导致县乡财政困难现象较为普遍。以广州市番禺区为例，近年来番禺区的财政收入虽然快速增长，财政实力不断壮大，但由于财权与事权不相匹配，新增财力不断加速上划广州市级财政，而且番禺区为筹办广州亚运会出钱出力，融资建设亚运配套设施等重点工程项目，融资付息和偿还贷款的资金压力很大，使番禺区的财力日益紧缺。从番禺区的实际出发，探索番禺区实行省直管区（县）财政体制的可行性，积极推进财政层级扁平化改革，减少省以下财政层级，建立上下贯通、运行有序的与市场经济相契合的分税分级财政体。 一、番禺区财政体制的现状 （一）近年来番禺区财政收入情况 2006—2010年，番禺区财政一般预算收入分别为313433万元、371983万元、438835万元、509214万元???631703万元，年均增长13.96%，高于地方生产总值（GDP）13.8%的年均增速。2010年番禺区财政一般预算收入比2006年翻了一番多，增长形势喜人。 资料来源：番禺区财政局、统计局统计报表。 （详见图1） 图1 （二）番禺区税收收入总体情况 从属地税收总量角度分析，2006—2010年番禺区属地税收收入总量分别完成98.73亿元、116.72亿元、128.67亿元、138.75亿元和163.61亿元，年均增长15.7%，高于地方生产总值（GDP）13.8%的年均增速。 资料来源：番禺区财政局、统计局统计报表。 （详见图2） 图2 从市、区库税收分享量的角度分析，2006—2010年间，市库税收收入从2006年的7.71亿元增长到2010年的17.64亿元，年均增长22.3%；区库税收收入则从2006年的26.68亿元增长到2010年的47.96亿元，年均仅增长15.8%。以上数据表明，虽然“十一五”期间番禺区经济发展对市、区两级税收的贡献较大，但按现行市对番禺区的财政管理体制更有利于市级税收收入的增长，市库增速较区库高出6.5个百分点，在分享地区经济发展成果方面，市级要远远多于区级。 二、番禺区财政体制现存的问题 自分税分成财政体制实施以来，番禺区财政收入持续稳定增长，财政收入规模不断扩大，基本公共服务水平逐步提高。但由于受多方面因素的影响，番禺区在财力保障机制实际执行中遇到了许多困难和问题，导致近年来番禺区财政长期处于资金严重短缺的局面，影响了番禺区基本公共服务的供给能力和基本公共服务均等化进程。 （一）民生等刚性支出压力逐年增大 随着城市化进程的加快推进，番禺区已成为广州市“南拓”战略的主战场，原老城区居民迁入番禺区生活和工作的人员不断增加。全区人口从2006年的147.26万人增长到2010年的176.65万人，增长了20%；财政供养人员从2006年的2.93万人增长到2010年的4.03万人，增长了37.5%。由于人口总量膨胀，社会管理事务量不断增加，用于民生方面的财政支出也逐年递增，财政支出压力巨大。经统计，番禺区民生支出总额（包括一般预算支出和基金预算支出）从2006年的331136万元增长到2010年752157万元，年均增长率达22.77%，但番禺区财力增长满足不了公共服务需求的增长。 （二）番禺地方财力上划日益加剧 广州市不断调整市、区财政管理体制，加大财力上划力度，不利于建立区级财力保障机制。2006年，广州市实施《关于完善市对区财政管理体制的实施方案》（穗府函〔2006〕18号），使番禺区新增财力持续加速上划市财政。根据广州市政府《关于完善市对区（