审计视角下防范地方政府债务风险的措施.docVIP

PAGE  PAGE 7 审计视角下防范地方政府债务风险的措施 　　一、目前我国地方政府债务的潜在风险 　　我国政府高度重视地方政府债务管理，2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理，要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。财政部、发改委、人民银行、银监会等有关部门也积极研究出台加强地方政府债务管理的政策措施。审计署于2011年和2013年两次组织全国审计力量对地方政府债务情况进行了全面审计。审计署2013年第32号审计公报显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元。审计结果表明，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的方面也存在一定的风险隐患。 　　（一）地方政府融资平台风险 　　地方政府通过融资平台举债，投向公益性基础建设项目，在促进地方经济发展、推动城镇化建设发挥了巨大的作用；投向惠民工程，在一定程度上改善和提高了公众的生活水平和生活质量。但有的地方政府通过运用行政力量对银行信贷过程施加影响，来满足日益提高的区域地方经济发展和政绩考核目标，同时商业银行也需要地方政府的支持，以获得地方规模经济和效益，这些都可能导致地方政府为追求局部利益而扭曲中央政府宏观经济政策的实施初衷。“随着商业银行信贷规模的较快增长，新增规模过度投向大企业、大项目及政府项目，政府融资平台授信合规性风险和不确定性因素迅速加大，信用风险问题不断积聚”。审计署审计公报指出，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务余额108859.17亿元，融资平台公司作为最大的举借主体，共举借40755.54亿元，占37.44%。一旦平台贷款出现大面积还款违约，对银行资产质量、地方政府信用都将是毁灭性打击。 　　（二）土地财政风险 　　由于地方政府债务资金投向大部分是社会公益事业及民生工程，项目建成后不能形成直接的收益，地方政府又没有规定固定的还款来源渠道，土地出让收益成为大多数地方政府债务偿债资金主要渠道，而债务偿还的一个隐含前提是土地价格的不断上涨。在当前全国经济形势和房地产形势的背景下，各地房地产销售相对低迷，房价涨幅回落，行业进入调整期。由于土地购置面积下降，地方政府土地出让收益就会受到极大影响。审计署审计公报显示，2014年各级地方政府到期需偿还的债务达到23826.30亿元，占截至2013年6月底地方政府性债务余额的21.89%。如果地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度过高，土地出让又不能达到预期增值收益或国家宏观调控政策，将会导致债务不能按预期偿还，形成债务风险。 　　（三）政府违规担保风险 　　1995年颁布的担保法第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。由于地方债务融资平台承担的公益性项目通常不具备还款能力，难以得到银行信贷支持，为支持这类项目融资，地方政府以担保人的形式向银行提供财政担保。由此加大了地方财政的潜在风险。根据审计署审计公报，截至2013年6月底，地方政府及所属机关事业单位违规提供担保达3359.15亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元。此外，有些地方政府融资平台在向银行系统进行融资时，常以收费权、经营权、土地所有权等作为抵押、质押物进行担保，也违背了物权法和担保法关于政府担保的明文规定。 　　二、审计是加强政府债务管理的重要途径 　　世界各国政府对地方政府举债管控模式多种多样，包括市场约束、制度约束、行政监督等等。各国政府所设立的审计机关通过摸清债务规模、分析财政风险、提出合理化建议等，能够为政府决策提供科学依据。如美国俄亥俄州审计局负责实施财政监测计划，防止债务危机的发生；法国设有独立地审计法院，对各级地方政府对外举债实行强有力的司法监督；日本将国家会计监察院设为独立于内阁的最高审计机关，负责对中央政府收支行为进行审计监督且不受地方政府的干涉和制约。可见，审计作为一种重要的预警监督手段，能够在政府债务管理中发挥其特有的功能。 　　（一）审计是推动法治建设的重要手段 　　审计一方面通过监督法律法规的执行，违法必究，维护法律的严肃性；另一方面，从代表最广大人民群众根本利益的角度对法律法规的建设和完善提出建议，促进法律法规的完善和发展，是推动法治建设的重要手段。如预算执行和其他财政收支情况审计作为财政审计永恒主题，以审计工作报告为载体揭示预算管理存在的问题、提出整改建议，经过人大审议、决议、部署整改、整改情况报告等环节，转变为审议预算法律的依据，形成具有法律效力的决议，有的成为预算法的修订条款。新预算法中大部分修订内容，历年来的预算执行审计工作报告中都曾涉及。其中，为规范政府债务管理，新预算法增加了允许地方政府举