新时期欠发达地区乡镇债务化解的路径选择的论文.docVIP

　　新时期欠发达地区乡镇债务化解的路径选择的论文 摘要：欠发达地区的乡镇债务问题，成为影响当前新农村建设和社会稳定的重大政治经济问题，已到了非解决不可的地步。在对概念界定和现状描述的基础上，从制度层面分析了乡镇债务形成的原因，总结了青田县乡镇在实现“零负债”过程中的成功经验，希冀其背后所折射出的执政价值理念、机制路径选择及政府职能定位三方面给予我们有益的启示。 　　关键词：乡镇债务；欠发达地区；青田县 　　 　　一、问题的提出 　　 　　乡镇负债是乡镇政府所担负的债务的简称。由于我国《预算法》明文规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。因而理论上，包括乡镇在内，我国既不存在“地方政府债务”的空间，也不存在地方政府发行债券的可能。目前，国内学术界对“地方政府债务”这一概念也还尚未形成较为统一和权威的界定。魏加宁认为，地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。财政部课题组则认为，地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。而刘星等人则认为，地方政府债务是指地方政府为了履行其职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式，或者是地方政府顾及法定程序、政策、担保承诺等必须或者可能在未来付给公众的款项。据此，我们可以把乡镇负债分为直接负债和或有负债两部分，前者是指任何情况下都存在的债务，如拖欠行政机关和事业工作人员的工资、基础设施和建筑工程款、集团消费支出等；后者是指特定的事件发生时才形成的债务，如以乡镇担保的外债、基建贷款等。. 　　虽然目前我国地方政府举债不具合法性，但地方政府在举债问题上往往巧借名目，遮遮掩掩，不愿说实话，再加上没有正当的统计披露机制，其财政的透明度差。而现实中，地方政府债务已经表现为较为普遍和严重的问题。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，目前，我国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层乡镇负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。从浙江省反映的情况看，作为全国百强县的浙江省东阳市，截至2005年底，该市政府性负债达到了24.11亿元，其中市本级负债21.61亿元，街道乡镇负债2.50亿元；虽然2006年我省列出赤字乡镇个数只有100个，但补助乡镇个数也有746个，无法辩清“真正”的赤字个数情况，更无从查找我省乡镇负债规模情况，仅从2007年全省各县市财政总收入、预算收入与预算支出两组数据对比看，我省69个县市中尚有57个县市，预算收入少于预算支出，“赤字面”达82.6％，财政总收入小于预算支出的个数为20个，“赤字面”达29％，而这些县市绝大多数分布在由浙西到浙南的扇形地带；虽然2007年我省城镇居民人均可支配收入连续7年、农村居民人均纯收入连续23年列全国各省区第一位，平均城乡收入比(2.49：1)也远高于全国平均水平(3.33：1)。但从省内的区域分布看(如图1所示)，衢州、丽水两市的农村居民人均收入水平和城乡收入比，与全省的平均水平相比较还有较大的差距，丽水市的城乡收入比甚至还高于全国平均水平。 　　总的来说，上述“扇形”欠发达地区既是我省最落后的地区。也是长期以来我省乡镇负债的“重灾区”。该地区的乡镇债务问题，已经成为影响当地新农村建设和社会稳定的重大政治经济问题，特别是在当前国内外经济形势日趋复杂严峻的形势下，它直接影响到十七届三中会会精神的贯彻落实和我省的战略部署，已到了非解决不可的地步。 　 　　 　　二、乡镇债务的制度成因分析 　　 　　乡镇债务的形成与不同时期政府的行为紧密相关，各地乡镇债务在不同时期形成的原因也是多元化的。本文主要是从其形成的共同的、根本的制度层面进行探寻。 　　(一)乡镇债务产生的行政管理体制根源分析 　　制度的变迁是有成本的，我国在为适应市场经济发展的政治体制改革过程中，各级政府所承担的成本不尽相同，而其中最基层的乡镇政府为此所承担的成本是最大，国家和各级政府部门有关农村经济社会发展的各项政策措施最终都将落到乡镇政府，任何上级政府或主管部门的指令，乡镇政府都得执行，即所谓的“上面千条线，下面一根针”。过多的职责必然导致乡镇政府职能界定不清，从而其活动的基本方向、根本任务和主要作用必然会发生扭曲，这种扭曲就集中反映了乡镇政府承担了许多不属于自身的生产或提供农村公共品的责任，从而造成乡镇政府大量负债的存在。 　　在这种现行“压力型”体制下，干部考核制度过分注重于考核干部“看得见”的政绩，而对于“看不见”的债务，却缺乏有效的监督制约。如果从博弈论角度分析，乡镇干部考虑问题往往从“政绩”出发，为得到升迁或保住“乌纱帽”，常常不顾乡镇实际条件，通过大举“借债”的理性行为，大搞政绩工程