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　　对我国基本国策若干基本问题的分析与建议 摘 要：基本国策应是基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的 问题 的系统对策。但 目前 这类政策从命名标准到实施机制都缺少制度性规定，导致基本国策存在名称遭滥用、实施被搁置和冲突待协调等问题。本文探讨了基本国策实然和应然的判定标准， 总结 了实然标准下已有的七个基本国策的来由和特点， 分析 了基本国策实施问题的制度成因，并据此提出了完善基本国策制定和实施机制的政策建议：标准法定、过程完整；国策上位、保障健全。 基本国策这个词在政策领域的分量显而易见——应该是立国、治国之策当中最基本的政策；在公众心目中也浅显易懂——应该与国计民生关系最大。但事实上基本国策到底指哪些政策，有何确定标准，是否建立了相关制度，实施情况如何？这些基本问题，似乎都无章可循。因此，本文将就我国现有的七个基本国策探讨这些问题。 一、我国基本国策的界定及其基本情况 （一）判定我国基本国策的实然和应然标准。 基本国策到底是什么政策？这是一个从未在任何国家级公文里得到定义的概念，也是一个在许多场合都被随口授予的概念。因此，基本国策在民间的误传很多。例如，相当数量的人认为我国只有计划生育和环境保护两项基本国策，还有一些人认为我国的基本国策很多，诸如科教兴国、一国两制、保护知识产权等。形成这种局面的原因是我国的基本国策历来只是一个提法，没有明确的界定标准，因此有许多领导在公开场合信口将某方面的事务“提”成基本国策，以致公众对此认识混乱。 事实上，我国在制定政策过程中对基本国策的形成还是有章可循的——至少不能“空口无凭”，必须把国家有关文件中的明文规定作为确定基本国策的实然标准。当然，这种明文也是有层次的。考虑各种“文”的通过方式和效力不同，至少可分为 法律 规定、跨年度重要文件规定和工作文件规定三个层次： 严格意义而言，某方面的政策上升到基本国策必须法定——不仅因为这样才具有长期性和稳定性，还因为这样才能确保在实施中“依法行政”。在法律规定中，宪法当然是最高层次。然而，我国的宪法中虽然规定了政府必须承担的若干重要事务（计划生育、环境保护、文化遗产保护、男女平等、卫生、 教育 等），却没有明确基本国策概念。同时，并非列在宪法中的国家的目标条款都能称为基本国策——《宪法》尤其是《宪法》“总纲”里有许多规定只是阐述了国家应该承担、倡导的事务，并不能将其都称为基本国策。一般而言，其中少数具有明确针对性且具有急迫性的“国计民生”问题，才通过领导讲话、文件规定以及法律规定等方式逐渐 发展 成了对应的基本国策。而更多的，则只是一个部门负责的工作而已。考虑到《宪法》以及各种基本法中都没有明文规定“基本国策”，只能将单项法的规定作为最高层次的基本国策确定方式。而跨年度重要文件，须经国家的最高权力机关——全国人民代表大会或党中央批准通过并对现实工作有较强、较长的指导效力，因此也算得上较高层次的确定方式。相形而言，党中央、国务院具体部署某一工作的指导性文件就是层次最低但也算得上“白纸黑字有据可依”的确定方式。 抛开这种实然的标准，仅从 理论 上考虑，什么样的政策才有资格成为这三个层次的文件明文确认的基本国策呢？ 一般而言，某方面的政策应该满足以下三个标准才可能成为基本国策： （1）基本国策应是基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策，具有高层次、长时效、广范围等特点。任何一方面的基本国策制定、实施得如何，都会对国家全局的 政治 稳定、 经济 发展、 社会 安定产生重大 影响 。也因此，基本国策在整个政策体系中应处于最高层次，应规定、制约和引导着一般的具体政策的制定和实施，并为相关领域的政策协调提供依据。 （2）基本国策并非笼统的宏观指导原则或政策取向，而应针对某类在经济发展中容易被忽视的基本国情，并与国家的基本发展理念（比如 科学 发展观这种必须在方方面面都体现的发展理念）与时俱进，能更全面地反映发展质量。例如，由于改革开放以来我国长期以经济建设为中心，在“又快又好”的发展理念下积累了不少发展质量问题，因此，我国近年出台的基本国策开始体现出“又好又快”倾向，以具有解决问题的针对性。 （3）基本国策之间应该是平等的，不应再有包含关系或指导关系。有些政策取向，例如坚持四项基本原则是我国的立国之本，事关国家政体，是我国治国的基本原则，也是指导基本国策实施的原则，所以一般不再单独列为基本国策。 不过，这三个标准只是理论上的基本国策“理想模型”，是一种应然的却没有被制度化的标准。由于缺乏相关制度规定，现实中其既没有成为确定基本国策的充分条件也没有成为基本国策必要条件，即前述三个层次的“明文规定”中的基本国策不一定都符合这三个标准，反之亦然。可举例如下：多年来在多种场合被反复明确的基本国策—