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试论说明理由制度的程序价值与现实意义 　　论文关键词:正当程序 说明理由 程序价值 现实意义 　　论文摘要:说明理由制度的程序价值和现实意义，即有利于保证执法公开，实现执法公正，减少执法偏差，增强决定的一致性；有利于约束 行政 裁量权，防止决定专横和任意，使得决定更趋于理性和正确；有利于保障行政相对人的合法权益，尊重个人尊严，增强对行政决定的接受程度；有利于减少行政相对人的争诉，实现定纷止争，案结事了，从而提高行政执法效率；有利于扩大法制宣传和 教育 ，提高公权力行为的可预测性，增强行政相对人的守法意识。 　　1926年,大陆法系的奥地利制定了世界上第一部行政程序法典,其后意大利、西班牙、德国等国家纷纷制定了行政程序法典。令人意味深长的是,除1946年美国《联邦行政程序法》之外,制定行政程序法的国家几乎都是清一色的遵循严格规则模式的大陆法系国家,甚至连行政官僚色彩最浓、程序传统最淡薄的法国,也于1979年制定了《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》[1]。 　　在西方国家制定的行政程序法典或者 法律 规范中,无一例外的均将“说明理由制度”作为行政程序法的精髓而固化下来,如《联邦德国行政程序法》(1997年)第39条规定:书面的或者书面确认的行政行为,应当书面说明理由。在说明中,应当陈述当局作决定时考虑的主要事实和法律理由。说明理由逐步成为公权力行使中一项重要制度,在制约权力和保护权利的道路上发挥了不可替代的作用,从而被称为“第三条自然法原则”[2]。说明理由制度作为行政程序控权的一项重要的基本制度,该制度要求行政机关在作出行政决定,特别是作出了对于行政相对人不利的行政决定时,必须在决定书中说明其依据的基本事实、法律依据以及用事实推导出相关处理结论的论证过程,行政机关的政策考量等相关理由,从而表明理由与最终决定的内在联系。说明理由制度要求行政决定必须具有足够的、合乎规则的事实依据和有效的规则,是法律正当程序中的重要构成要素,违反说明理由义务有可能直接影响或者导致行政决定的法律效力。 　　世界上各个国家和地区对说明理由具体内容的规定都比较概括,如我国 台湾 地区《行政程序法》规定:“说明理由透过扼要阐述有关规定之事实依据与法律依据,以明示方式作出。”在我国的法律实践中,虽然法院司法判决在说明理由方面已经有了较大的发展,但行政机关在行政执法中历来缺少说明理由的传统。随着行政立法的日臻完善,说明理由制度也引起了足够的重视,并在有关的法律中得以体现。《国务院全面推进依法行政实施纲要》明确规定,严格按照法定程序行使权力、履行职责,行政机关行使自由裁量权的,应当在行政决定中说明理由。说明理由制度作为正当程序中的一个重要环节,体现了法治国的基本原则,反映了正当程序的价值追求,现实意义重大。 　　(一)有利于保证执法公开,实现执法公正,减少执法偏差,增强行政决定的一致性 　　公开原则长期以来就一直被视为程序公正的基本标准和要求。英国曾经有一个古老的法律格言“正义不但要伸张,而必须眼见着被伸张”,这就是说,没有公开就没有正义。公开旨在让民众亲眼看见正义的实现过程[3]。行政公开具体而言,就是指行政主体在行使行政权力的过程中,应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和 社会 公众公开,以使其知悉有效参与监督权力的运行。行政公开是现代 民主 政治 的题中应有之意,其目的在于满足公民的知情权,实现公民对行政的参与和监督,以达到强化民主政治,防止行政腐败之功效。 　　当前推进 公共 服务行政已经成为时代发展的潮流和趋势,力求在行政主体与行政相对人之间架起一座沟通与信任,服务与合作,执法与守法, 管理 与监督的桥梁,消除传统的行政中存在的怀疑与对抗,势不两立的关系,从而构建起一种新型的战略互动伙伴式的合作关系已经成为公权力机关追求的一个目标。在 行政法 律关系中要求达到如此效能,其实现途径之一就是“行政公开”,即“阳光是最好的防腐剂,一切见不得人的事情都是从阴暗的角落里干出来的。行政机关为公共利益而活动,光明磊落,欢迎公众检查……保密的政府行政腐蚀也多,受到公众监督的政府为公众服务的精神也较好”[4]。行政公开的一项重要内容就是要求执法机关作出的行政决定、裁定内容公开,依据公开,论证公开,即向行政相对人说明理由。说明理由制度与公开原则是相辅相成,一脉相承的。公权力机关作出的决定,往往对行政相对人造成有利的授予或者不利的负担,在其对行政相对人个人权益和法律地位造成一定的影响,保障其知悉行政决定理由的权利,就显得尤其重要。通过论证与 逻辑 的推理、判断,使行政相对人在自身违法行为与责任后果之间寻找到一一对应的因果关系。行政机关在决定裁决作出时明示依据得到事实证据、法律逻辑、法律推理路径以及相关信息,使之为当事人和社会公众所了解、认