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论计划法的终结 自建立社会主义市场 经济 体制以来,学界一直不乏制定计划法的声音,力图将计划法融入新的经济法体系中。但是,随着《中华人民共和国国国民经济和社会 发展 第十一个五年规划纲要》的通过(以下简称十一五规划或规划),学界又抛开了计划而将十一五规划作为中心话题,并从不同的角度,用不同的话语对其进行解读和评价。可以肯定的是,作为阐明国家战略意图和未来政府工作重点的规划,对我国未来经济和社会发展有着重大影响,所以,理应引起法学界特别是经济法学界的关注。然而,规划虽然要从时序上与第十个五年计划衔接,但却第一次用“规划”代替了“计划”,从而彻底将计划从我国的 政治 生活中淡出。这一举措对坚持制定“计划法”的学者来说无疑是始料未及的,使得对“计划法”怀有特殊情结并付出心血的学者不得不重新思考计划法的未来。笔者以为,十一五规划的另外一个意义,就是它宣告了旧经济法时代的彻底结束,也宣告了计划法的终结,同时提醒经济法学人,要彻底走出计划法的影响,开启经济法学的新时代。本文即对此命题进行简单论述,以供同仁 参考 。 一、十一五规划的性质以及与经济法的区别 十一五规划是根据中共中央建议编制,由全国人民代表大会审议批准的一个重要文件,因此,它在我国社会政治和经济生活中有着特殊的意义。为了正确厘定规划与经济法的关系,特别是在经济法中是否应当终结计划法,则需了解十一五规划的性质。关于规划的性质,有学者根据规划的程序,将它与 法律 等同,认为规划是一部有 中国 特色的宏观调控法和经济法的来源;〔1〕也有学者认为,规划就是计划,“是指人们为了实现某种目的而对未来的行动所作的设想和部署”〔2〕。但是,由于规划是根据中共中央的建议编制,并由全国人大表决通过,所以,许多学者从规划产生的特殊程序而将其视为法律或具有法律性质的文件,甚至认为它比普通法律应当具有更高的效力,意图使法律服从规划,并将法律当作实施规划的手段。显而易见,这种观点仅仅是根据产生程序而不是内容来界定规划的性质,属于形式意义的规划观。笔者认为,界定规划的性质应当依据其内容而不是产生形式,因为只有内容才反映了其基本属性以及与法律等社会现象之间的区别和联系。 法律是关于人的行为规范,它为人们指定了行动的方向以及违背后的不利后果,此即法律的规则性,也是构成法律的基本要素。规划是否属于法律,取决于其是否具有规则性。在法律规则中,权利和义务是最基本的内容,离开具体的权利和义务规范也就无所谓法律。从这一角度判断,如果规划属于法律,就应当具有明确的权利和义务内容。但是,从内容看,十一五规划只是明确了我国未来五年经济和社会发展的目标、战略以及政府的行动方向,并不是在社会主体之间配置权利和义务,不能成为社会成员的行为规范。正如规划所言:“主要是引导市场主体行为,是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图,是全国各族人民共同的行动纲领,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。”（参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,人民出版社, 2006年, 6页。）此外,规划如果具有法律性质,还应当具有与权利和义务相一致的法律责任,以制裁那些违背规划或不执行规划的行为。但是,规划中没有也不可能存在法律责任或类似的责任,所以,无论是以何种形式通过,规划都不具有规范性。 由中共中央建议编制,并由全国人大通过,这是因为规划涉及到我国经济和社会发展战略问题,是宪法规定的须由全国人大批准的重大事项。虽然规划制定和通过的程序与法律具有形似性,但最高权力机关并非在行使立法权,而是重大事项的决定权,不能就此认为它具有法律的性质。从十一五规划的内容、目的、实施和阶段性等特征分析,它应当属于未来五年内我国经济和社会发展的基本政策而非法律范畴,因此,我们应当从政策的角度来审视其与经济法的关系。规划的政策性决定了它与经济法属于两种不同的社会现象,存在如下诸多区别。 其一,各自追求的价值目标不同。规划属于政策范畴,它追求的是经济和社会的持续、稳定和协调发展,包括宏观经济平稳运行、产业结构优化升级、资源利用效率目标、城乡区域协调发展、基本公共服务明显加强、可持续发展能力增强、人民生活水平继续提高和民主法制建设以及精神文明建设进展目标等。而经济法属于法律范畴,追求的是“实质正义、社会效益、经济自由和经济秩序”〔3〕,在立法中表现为维护社会经济秩序、保护公平竞争、维护消费者和劳动者权益以及维护社会公共利益等具体价值目标。显然,尽管规划中不乏公平的因素,但其主要是在发展的目标指导下形成的。经济法虽也重视发展,但其理论基础仍然是长期而稳定的法律固有价值。经济法稳定的价值目标和理念,决定了我们应当以此为坐标观察和分析规划的合法性和合理性问题,而不是以规划决定经济法的取舍。 其二,就其内容来看,规划是一个以产业政策以及