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论我国紧急状态法律制度的完善 “紧急状态是 现代 民主宪政的一个重要课题，也是20世纪下半叶世界各国处理紧急危险局势所采用的最主要的应急措施”。[1]从世界范围内来看，实施紧急状态是国家生活和国际 社会 中的一个普遍现象，尤其是广大的第三世界国家，为了应对各种国内冲突和动乱，一般都在矛盾无法化解的情况下，将实施紧急状态作为恢复正常统治秩序的最后手段。正如1983年由国际法协会组织的一项对15个国家的紧急状态进行 研究 的调查报告所指出的：“可以毫不夸张地说，在最近 历史 的任何时期，人类中的相当一部分生活在紧急状态之下”。[2]即使在人类进入了21世纪之后，我们仍然可以从美国、厄瓜多尔、玻利维亚、阿根廷、印度尼西亚、巴基斯坦、以色列、巴勒斯坦、尼泊尔、苏丹、科特迪瓦以及埃及等国家所实施的紧急状态实践中发现紧急状态的普遍存在。 　　国家在紧急状态期间的权力行使和人权保障与正常状态下存在着很大的区别。在正常状态下，国家权力必须严格按照宪法和 法律 规定来行使，同时人民也享有由宪法所保障的广泛的基本权利。而在紧急状态下，由于维护国家的生存成了社会生活和 政治 生活的首要价值，此时宪法效力的最高性要让位于紧急状态的现实需要，或者完全失效，或者部分失效，国家权力的行使因而摆脱了宪法的约束，表现出一定的超宪性，宪法所保障的基本权利也要予以克减。[3]因此，紧急状态的出现事实上就意味着一定程度的不受约束的国家权力的行使和对人民所享有的基本权利的克减，如果缺乏完善的法律制度规范的话，那么紧急状态的宣布很可能就是独裁专制的开始，《魏玛宪法》下的德国宪政已经提供了很好的例证。[4] 　　紧急状态法律制度是对国家在应对威胁其生存的紧急情况时所采取的一系列与正常状态下的民主宪政的一般原则及实践所不同的关于国家紧急权力行使的方式、程序、原则以及人权保障与人权克减的手段和界限的法律制度的总称，其目的是“为了在紧急状态下更好地保卫统治阶级的国家政权，维护最基本的社会秩序，同时给予公民基本权利及社会组织、法人的活动等以最低限度的保障”。[5]紧急状态法律制度是民主宪政制度不可缺少的组成部分，是对民主宪政制度在处理威胁国家生存的紧急情况时的内在局限性的补充与完善。事实上，紧急状态制度本身就是社会制度 发展 到民主宪政阶段之后的产物，它仍然以分权制约和人权保障为其制度设计的出发点和着眼点，只是在一些具体运作方式上与正常状态下的民主宪政有所区别。但是，需要指出的是，由于紧急状态下国家权力的行使是高度集中与扩大的，同时人权的行使又是受到相当限制的，如何在维系国家自身生存与实现普遍人权保障之间寻得适度的平衡就成为紧急状态制度设计与运行的主要 内容 。 　　从世界范围内来看，各国的紧急状态制度存在着很大的差别。例如《菲律宾宪法》规定的是以戒严为核心的非常法律制度，《印度宪法》和《巴基斯坦宪法》等则建立了统一的紧急状态制度。但是，从世界各国民主宪政的发展趋势来看，建立统一的、以紧急状态制度为核心的非常法律制度是民主宪政原则的内在要求，正如莫纪宏、徐高在《戒严法律制度概要》一书中所指出的：“建立以紧急状态法律制度为核心的非常法律制度是符合民主宪政要求的，因为紧急状态制度更 科学 地反映了依法行使国家紧急权、保障公民人权和维护宪法和法律秩序的宪政要求，而戒严制度由于过于注重军事力量在对付紧急局势中的作用，显然是不能作为民主宪政的基石，而只能作为一种特例而存在”。[6]我国民主宪政制度建设在这方面还存在着很大的不足之处。我国宪法和法律没有建立统一的紧急状态制度，现行宪法仅仅对战争、戒严、动员和非常情况做了非常原则的规定，而且也没有出现紧急状态的概念。其他法律例如《戒严法》、《专利法》、《香港基本法》和《澳门基本法》中虽然出现了紧急状态的概念，但都缺乏明确的关于构成要件以及程序方面的规定。我国应当在借鉴和 参考 外国紧急状态制度的基础上，建立符合我国国情的、切实有效的紧急状态法律制度，从而为我国的民主法治和现代化建设提供必不可少的制度保证。 　　一、我国 目前 的紧急状态法律制度现状及其不足 　　我国目前并不存在统一的紧急状态制度，应对紧急情况的法律制度主要是戒严，宪法与戒严法对此都有明确的规定。此外，我国宪法虽然没有规定紧急状态，但是在一些部门法和我国签署的双边国际条约中都有关于紧急状态的规定。随着我国民主宪政建设的逐步发展以及积极参与人权国际保障事业的进程，目前的这种立法现状不仅不符合世界范围内各主要国家逐步取消戒严制度而代之以统一的紧急状态制度的发展趋势，[7]而且也存在着法律规定之间以及国内法与我国加入的国际人权公约之间的矛盾与冲突，尤其是我国在加入《公民权利和政治权利国际公约》之后，必须按照公约对国家实施紧急状态的一系列实体和程序要件的规定对我国目前的紧急情况应对制度做