央企小型基建项目应用PPP-BOT模式的审计风险初探.docVIP

　　央企小型基建项目应用PPP/BOT模式的审计风险初探 　　【摘 要】PPP/BOT管理模式是我国政府部门最近大力推广的新模式，在国际上有很多成功经验，但在我国运用实践中由于缺乏有效评估，对PPP/BOT项目适用类型存在盲目性及对全生命周期风险的认识不足，导致不少PPP/BOT项目运行出现困难。本文在对PPP/BOT进行概念界定基础上，剖析了发起人内审部门对PPP/BOT模式开展审计的风险成因进，尤其对审计人员胜任力和全生命周期监控审计重点及时效性难点问题可能衍生的审计风险进行了探讨，最后结合目前基建市场常见风险来源，对PPP/BOT项目建设过程对关键环节的审计风险防控关注点进行了简要论述。 　　【关键词】PPP/BOT;基建审计风险 　　一、PPP/BOT概念界定及其应用现状 　　1.PPP/BOT概念界定 　　基础设施建设一直是不少央企面临的必不可少的任务。不少都将此任务审批后由分公司组织实施，对主业非基建的央企增加不少人力及资金负担。但目前，全世界越来越深地意识到私营领域能为基础设施带来的效率提升等优势，这不光指提供技术和工程解决方案以及建设基础设施，而且也包括在整个计划、管理和基础设施开发筹资的过程中。 　　加拿大界定PPP/BOT是公共部门和私营部门基于各自经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，满足公共需求。 　　我国财政部(2014)将PPP/BOT模式定义为：政府与社会资本合作模式，政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。2014年5月财政部成立PPP领导小组，又在金融司设立PPP处，可见对大力推广运用PPP管理模式的重视。 　　PPP/BOT是与传统的政府提供模式相对应的一种替代性的公共基础设施和相关服务的交付方式(Delivery Method)。因此，介于政府提供和私人提供之间的各种公共产品和服务的提供模式均属PPP模式。PPP并非与BOT/TOT不同的新模式，而是一组模式的统称。一般主要分为BOT和DBFO两类( DBFO因偏向公益性不在本文分析范围)。 　　2.PPP/BOT应用的现状 　　央企开展PPP/BOT项目管理顺应国家政策，但目前实际中面临一个的问题：如果PPP/BOT排除国企，国内也就基本上没法做了;目前的金融环境下民营企业很难参与PPP/BOT，缺乏融资能力是其主因之一，央企负债率即使超过80%，银行都愿意放贷，因此在实际操作中如果国企与发起人无直接管辖操控关系的，可当成私企对待;因为现实中较少纯国企的，有很多不同类股东(央企、外商、私企)的混合所有制的案例，如奥运鸟巢工程由中信联合体中标实施。 　　PPP/BOT的核心是绩效导向的产品和服务的交付，所带来的价值是通过风险最优分配和切实履约管理来实现的。 　　通过这种PPP/BOT合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，并不是把项目的责任全部转移给一方，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP实践中也不少成功案例(如来宾B厂案例、成都自来水六厂等)。 　　PPP集融资、建设、经营和转让为一体的多功能投资方式若做得不规范，的确不能提高效率，因运作过程中易潜藏人为操纵因素可能导致腐败，特别是在我国经济新兴加转轨特殊时期，典型败笔就是BT，国家审计部门认为BT比传统模式贵很多且不可持续。某省审计厅在工作报告中指出：部分建设单位由于工程技术力量不足，或者对BT、BOT、EPC和代建制等新型融资、建设管理模式缺乏严格有效的监督和责任追究机制，致使投资商刻意虚增投资额、施工单位高估冒算等违法违规行为普遍存在且金额较大。但这不表明PPP/BOT本身不对，是实施方式有误、方式被扭曲。 　　二、PPP/BOT项目在央企基建领域应用的审计风险 　　1.审计人员对PPP/BOT项目胜任能力不足风险 　　由于PPP/BOT项目通常会在建立长期性的、复杂的合同关系，BOT项目的成功依赖于央企专业部门对BOT项目的有效组织，依赖于内部多个部门的协调和配合以及专业智囊的高质量的工作。如何精细化进行定量风险分担决定项目成败。 　　审计人员有效开展审计工作，在很大程度上关键在于对PPP/ BOT模式中各种风险辨识并合理分配给参与方共同分担的过程进行监督与评价。尤其是项目的整体结构与边界条件;项目结构的主要问题和解决方案;招标文件的科学编制;项目谈判要点、策略和工作计划等需要高度关注。 　　这要求审计人员具备法律、工程、金融、财务、保险、税务等综合知识，对以往案例进行深度学习，对人员素质提出巨大挑战。不排除审计人员必要时候要借助专家的工作，以保证