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公共服务混合供给的兴起研究 虞维华 （1.浙江大学公共管理学院，杭州 310007；2.安徽工业大学文法学院，马鞍山 243002） 摘 要：尽管民营化关于市场竞争之优越性的意识形态具有全球性的影响，但公共服务民营化政策——主要指合同外包——的实践结果却与之相差甚远，不仅民营化政策所覆盖的范围、所占有的份额都很有限，且未能兑现节约成本、提供质量等承诺。这说明市场供给同样存在着特有的局限性。混合供给是居于二者之间的标杆，能够起到平衡服务成本-效益与公共价值，是地方政府新的条件下组织学习和创新的产物。因此，无论是在理论上还是在实践上，混合供给都有重要的参考、借鉴意义。 关键词：混合供给 公共价值 组织学习 自从撒切尔政府、里根政府以来，在公共部门中引入市场机制、用企业精神改革政府这类呼声迅速产生了全球性的影响，市场化改革似乎成为摆脱财政负担、降低公共服务的成本、提高公共服务的质量等的“灵丹妙药”（欧文·休斯语）。然而，与市场化的意识形态所取得的胜利相比，市场化的实践结果却并不像其倡导者所承诺的那么美妙。市场化在一些领域中（如扫雪、垃圾处理、公共交通等）取得了可观的成效，但在另外一些——也许更加重要的——领域中（例如医疗卫生服务、老年照顾、儿童健康等）却面临着普遍失败的尴尬。因此之故，多纳的观点就显得颇有先见之明：“认为私营部门的服务是适合于任何非常复杂的公共领域的彻底的补救措施，这是一种草率的说法。”当它运转失灵时，“民营化可能造成公共财政混乱，使公共管理更为复杂和困难，背离了公共目的中最重要的方面，……”[1]公共服务的市场化固然带来了一些符合人们期望的改善，但是它同时也造成了错误、失败甚至贪污腐化。 事实上，不仅市场化的绩效不像想象的那么好，市场化所覆盖的领域也没有那么广泛，它在公共服务供给总量中所占的份额也比通常人们想象的要小很多。也就是说，公共服务的市场化供给没有那么重要。有鉴于此，休斯甚至给出了如下建议：“或许政府可以集中精力提供核心的公共部门的服务，如果将边缘性的活动以签约方式转包给私营部门，核心的公共部门的活动将会管理得更好。”[2]这个建议几乎可以等同于对市场化的否定，除非我们满足于将市场化限定在那些“边缘性的活动”之中，而这也就意味着市场化的重要性大大降低了。这显然不是萨瓦斯、奥斯本和盖布勒等市场化的倡导者们愿意看到的，也不是坚信市场有效性的新公共管理理论所原意看到的。 市场化方案的初衷是矫正旧的官僚制的弊病，但就其结果而言，市场化显然不是问题的最终答案，至少不是唯一的答案。换言之，在市场化方案之外，还有其他的备选答案，此即公共服务的合作供给，瓦纳更愿意称之为“混合供给”（mixed public-private delivery）。对于市场化的倡导者来说，混合供给的存在与发展是一个令人震惊的事实，鉴于学术界对混合供给的研究[3]还很不充分，本文的分析或许能够帮助学术界了解混合供给兴起的背景、功能及其理论与实践价值。 一、混合供给兴起的背景 民营化思潮关于良好绩效的承诺使之具有强大的诱惑力，但民营化实践所获得的糟糕的绩效却降低了民营化思潮的吸引力。此即我所说的民营化的“绩效困局”。换言之，有关绩效的许诺是对民营化的正当性进行论证——即合法化——的关键，同时也是其“阿喀琉斯之踵”，绩效的不足会严重损害民营化的正当性。 在民营化理论中，竞争之于绩效的重要性是毋庸置疑的，市场机制因此才可以宣称成为官僚制的替代物。这个假设来自于新古典经济学，在20世纪八十年代的欧美，在冷战的背景下，是“政治正确”的体现。撒切尔、里根政府正是在这个背景之下推出民营化思想和政策的，但民营化的倡导者（包括萨瓦斯在内）和研究者都不愿意提及这一点。人们更愿意提的是民营化政策对于改革官僚制政府、缩小政府规模、减少财政开支、提高公共服务的质量等方面的积极作用。也就是说，民营化的倡导者们更愿意用民营化所可能产生的良好绩效来吸引人，回避了其中的政治性的即意识形态的因素。 但是进入二十一世纪以来，随着民营化政策在公共服务领域中的失败大量出现，致使民营化实践后果的复杂性充分暴露出来。越来越多的研究者们因而开始怀疑、批评民营化关于竞争及其优越性这一假设中所蕴含的意识形态因素。霍吉特[4]认为，民营化和新公共管理运动在全球范围内掀起了一股肯定一切形式变革的潮流，是一种“单向的”现代化形式，但是它过于关注“如何”而不是“为何”的问题，体现的是“工具理性”而非“价值理性”，因而在价值观上显得“非常肤浅”；其“管理主义”逻辑则试图将一种“虚幻的理性秩序”强加在过去的“以非理性、非管理化为特征的”旧（官僚）体制的混乱之上，结果却导致了“新事物的混乱”，因为管理主义所青睐的市场机制、理性化的政府工具难以应对现代世界高度的复杂性、不确定性和非理性。 斯莱