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创新政策的理论前沿与发展趋势 　　【摘要】 创新是引领经济与社会发展的第一动力。随着创新活动的复杂多变，创新政策正在发生较大变化。从宏观―中观―微观的视角来看，创新政策框架从注重科技创新活动本身向引领社会发展转变；创新治理关注治理体系优化与治理能力提升；政策设计强调着力点的多维度与有效性；而政策工具则注重多样性和组合效应。这对我国科技创新政策体系框架的优化与设计有一定的借鉴与启示意义 【关键词】 创新政策框架 创新治理 政策设计 政策工具 【中图分类号】D601 【文献标识码】A 【DOI】10.16619/ki.rmltxsqy.2016.19.010 新时期，国家提出实施创新驱动发展战略，突出强调了科技创新在国家发展全局中的核心位置以及对经济与社会发展的战略支撑与引领作用。同时，政府出台一系列支持和激励科技创新活动的政策，促进科技创新发展。在科技创新事业取得较大成就的同时，政策体系滞后于创新驱动发展的需要，在系统性、协调性、整合性等方面仍存在一定问题，弱化了政策合力和效应。在新常态下，如何优化科技创新政策框架、提高创新绩效，解决中国发展瓶颈问题？本文从宏观―中观―微观的视角，总结和分析创新政策框架、创新治理、政策设计与政策工具的关注点与新变化，为我国科技创新政策体系框架的优化与设计提供借鉴 政策框架从注重科技创新本身向引领社会发展转变 随着创新活动在经济与社会发展中角色功能的变化，创新政策的内涵、政策着力点、工具选择等也呈现出不同的特征，相应形成了研发与规制政策（RD and Regulation）、国家创新系统（National Systems of Innovation）、转型性变革（Transformative Change）三种政策框架，①从注重科技创新本身向引领社会发展转变 研发与规制政策框架主要形成于20世纪60至80年代，是“创新政策1.0”，注重解决市场失灵问题，关注知识生产、研发、突破、高新技术、新颖性，主要依靠补贴资金、税收优惠、知识产权等措施。该框架将知识发现与发明专利环节视为创新过程中最重要的元素，是创新线性模型的延续和引申 国家创新系统框架主要形成于20世纪90年代到至今，是“创新政策2.0”，注重解决系统结构性失灵问题，关注产品与过程创新、知识生产、研发、增量创新等。这一框架拓展了创新主体类型，强调知识成果的应用与商业化，建立知识创造和成果运用之间的桥梁，促进系统内创新主体的互动与学习 转型性变革框架是在全球创新治理、社会转型变革背景下形成的最新框架，是“创新政策3.0”，关注在社会变革和转型中创新的融入与引领功能。转型性变革框架主要解决社会与环境治理失灵问题，如贫困现象、气候变化以及不平等问题等，强调尽可能发挥创新的作用。这一框架中，创新主体更为多元，创新政策作用于整个创新链条来刺激投资，并从前瞻性的预见、创新实验、培育新制度、融合多种专长和技能等方面为创新提供方向。② 创新政策三重框架的演变体现了从注重科技创新本身向引领社会发展转变，但并不意味着一定要发生政策框架的替代 创新治理关注治理体系优化与治理能力提升 创新治理是国家治理在创新领域的具体体现，是用“治理”的理念和方法对科技创新活动进行管理，强调多元参与、民主协商和依法治理。治理包括政治制度、公共价值、治理体系和治理能力四个维度。③治理体系和治理能力具有工具理性特征，是创新治理的核心要素。创新治理体系反映治理结构的静态属性，是创新治理参与主体及其角色、功能、相互关系、运行机制的综合图景；治理能力体现国家对创新活动的资源配制方式和有效使用的能力 重构治理结构可为创新绩效提供制度支撑。主要发达国家都加强了国家创新治理体系的顶层设计，明确建设思路、重点目标和政策措施，形成具有多主体、多层次、分工协同等特征的治理结构。创新活动具有复杂、动态、高风险等特征，创新政策制定需要政策专家与智库的知识支撑。主要发达国家在创新治理过程中，重视科技领域的智库建设，畅通决策参与渠道，强调决策的科学化与民主化。科技创新过程呈现出复杂、动态、相互依赖的特征，在治理工具选择与应用上应更加注重系统性 政策设计强调着力点的多维度与有效性 首先，转变政策理念，促进政策设计从综合式转向专业式。在发展初期，创新活动面临着多种障碍和不足，各国政府往往通过综合性政策试图为创新发展提供一个问题解决的框架。但由于政策工具的作用维度和功能不同，政策效果并没有实现政府预期，甚至加剧了创新活动的困境。这就需要转变政策设计理念，从不区分政策目标或者政策对象、混在一起（“鸡尾酒疗法”）的理念转向更有针对性、目标更明确的政策（“点菜式”的政策），④即从综合式政策向专业式政策转变 其次，掌握创新政策着力点的共性特征。At