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公众参与的障碍 中国经济信息网 解析我国推进公众参与城市规划的障碍及成因 2007-11-29 00:00:00 [摘要]我国公众参与城市规划的问题一直是一个长期被关注但又推进迟缓的问题。本文在对西方国家公众参与城市规划的理论与实践的深入研究基础上，重点解析我国在推进公众参与城市规划方面存在的主要障碍以及形成障碍的成因.文章同时对加速我国公众参与城市规划的进程提出建设性政策建议。 　　（中经评论·北京）一、引言 　　 　　公众参与城市规划概念在80年代末至90年代初引入国内规划界。引入这一概念是为了协调当时国家的经济体制由计划经济体制的一元化经济构成转向市场经济体制的多元化经济构成而城市规划决策仍然以政府独家决策之间产生的矛盾。推动这一概念继续运作的主要动因是社群主义观念、市民社会概念、民主公民性、市民权利等民主民权思想的觉悟。 　　计划经济时期城市规划决策以中央集权为主要特征，但是由于国家的计划经济体制下城市建设的唯一主体是政府，国家的经济体制是公有制和集体所有制，比较简单，政府一统天下的行为并未造成尖锐的利益分配产生的矛盾，所以公众参与规划行为的缺失所引起的问题并不复杂。 　　这个问题的复杂化是由于计划经济转向市场经济之后。 　　国家实行市场经济体制后，城市建设的主体由一元转为多元，规划本身固有的经济性特征（例如规划利益分配特征、规划创造价值特征、规划决策影响利益集团和个人财产变化）等，使城市建设的主体经济构成（政府，利益集团、市民）分别出于对自身利益的保护本能，要求参与规划的决策以维护城市空间资源分配的公正性。 　　但是，在引入这一概念大约二十年不到的时间里，各城市在公众参与城市规划方面采取的措施和推行的力度并不呈积极有力的征兆，我们的公众参与仍然停留在事后参与和被迫参与的状况，公众参与城市规划的程度，按照Arnastein，S.R.建立的市民参与梯级理论，仍然属没有参与阶段，公众参与的形式长期滞留在新闻发布会、规划公示会、规划展示会等形式主义层面。 　　造成我国公众参与城市规划始终在低等级状况下徘徊的主要原因，一是市场经济体制促成了规划决策的经济基础结构构成发生变化但是规划决策的力量构成并未随之由原来的政府一元制转向政府、利益集团和市民的多元制，政府只认可经济结构构成的多元，但在规划决策方面还是维护一元的状况。二是由于过多的公众参与存在降低工作效率和增加行政成本的问题，因此，政府在理论上承认公众参与是社会的政治民主化过程发展中必然存在的环节，但是对公众参与城市规划决策缺乏法律上的支持和实践上的机制。 　　 　　二、公众参与城市规划的障碍及成因分析 　　 　　（一）公众参与城市规划行为在法律上的被认可问题 　　 　　我国的城市规划法的第10条、第28条都对公众参与城市规划作了规定，但是缺乏可供操作的程序性规范，如公众参与的范围、参与方式、参与途径及其保障等。规划法的第10条强调的是任何单位和个人（公众）有权对违反城市规划行为进行检举和控告，公众拥有的权利只是对违反已经制定完成了的或正在实施的城市规划的行为进行检举和控告。第28条规定更是明确公众参与行为发生在规划完成之后，其目的不是让公众参议规划或更高层次的决策规划，而仅仅是局限在了解规划，城市发展目标，提高公众参与城市规划实施的积极性和主动性。公众参与城市规划决策的行为面临法理依据的缺失。 　　由于公众参与城市规划的行为，特别是参与规划决策行为是一件不受法律保护的事情，则其可以成为一件提到政府工作日程上也可以不被提到政府工作日程上