填海造地过程中集体滩涂财产权益保护问题研究.pdf

填海造地过程中集体滩涂财产权益保护问题研究水 ◎郭 洁 宋振玲 摘 要：20世纪80年代以来，随着我国房地产市场的建立以及土地资源的稀缺，填海造地成为开发增量建设用地的新 型方式，大量集体滩涂被征占。国家征收集体滩涂使农民集体丧失了滩涂所有权、滩涂用途变更收益权、农民失则去 了滩涂 养殖生存权。但法律对集体及农民权益的保护却不容乐观，填涂造地过程中集体滩涂财产权益保护法律帝】度存在着缺陷与不 足 ，不适应对集体滩涂财产权益保护法治化的制度需求，需要立法的完善。 关键词 ：集体滩涂；财产权益 ；立法完善 在我国滩涂自然资源可以为国家所有或集体所有。对集 的家庭承包，一种是以招标、拍卖或公开协商等方式的承包。 体而言，其所有的滩涂既是一项财产性权利 ，又是进一步创 通过承包方式获得的滩涂养殖权对农民来说不仅是一项财产 造财产的工具。对农民来说，其通过承包方式经营的养殖滩 权，包含着经济利益，在我国目前社会保障还不完善的社会 涂，还具有社会保障的功能。但20世纪80年代以来，随着 背景下，滩涂养殖权对农民而言还具有生存保障的功能，包 我国房地产市场的建立和发展，土地成为一种相对稀缺的资 含生存利益。填海造地则使农民失去了滩涂养殖的经济利益 源，为了开拓更多的土地资源，填海造地成为开发增量建设 和生存利益。 用地的新型方式 ，大量滩涂被征占。在这一过程中，不给集 (三)集体滩涂用途变更收益权受损 体补偿或补偿不充分、滩涂养殖权得不到补偿的现象大量存 在填海造地过程中，集体滩涂被国家征收，为国家所有 ， 在 ，造成对集体滩涂财产权益的侵害。因此，研究填海造地 由政府组织实施填海造地 ，由填海而新增的土地则归国家所 过程中集体滩涂财产权益保护问题十分必要。 有 ，属于国有经营性建设用地。国家控制了新增土地利用的 一 、 填海造地对集体滩涂财产权益的消极影响 增值利益。失去滩涂的集体 ，仅能获得一次性的征收补偿。 (一)集体丧失滩涂所有权 集体滩涂的征收补偿，参照土地征收补偿的规定办理。按照 关于滩涂自然资源的权属归属，我国民事法律做出了明 《土地管理法》的规定，对被征收土地所给予的补偿，只是 确的规定。 《民法通则》规定，归劳动群众集体组织所有的 对其原用途的补偿，并没有对土地用途转化后所产生的增值 财产，包括法律规定为集体所有的滩涂。 《物权法》也规定 收益进行补偿。因此 ，集体滩涂用途变更而产生的发展陛利 滩涂自然资源一股睛况下属于国家所有 ，但法律规定属于集 益没有给予补偿。 体所有的，则为集体所有。集体滩涂所有权具有占有、使用、 二、填海造地过程中集体滩涂财产权益保护制 收益和处分四项权能。但由于 “集体”作为所有权主体具有 度存在的问题 特殊性，因而集体滩涂所有权人并不直接占有和使用滩涂 ， (一)国家与集体对新增土地收益权配置失衡 也不能自由处分滩涂，而是在承包制下由农户承包经营集体 在填海造地过程中，国家征收集体滩涂 ，政府组织实施 滩涂。集体滩涂无论为哪一级集体所有，都不能自由处分， 填海造地，新增土地为国家所有，国有土地使用权通过招拍 集体只能在集体滩涂被国家征收时取得征收补偿费。也即集 挂的方式出让并由政府收取土地使用权出让金。土地使用权 体滩涂所有权一般表现为管理权能和收益权能。在填海造地 出让金包含了滩涂用途变更的价值增值额 ，这部分增值收益 过程中，集体滩涂被国家征收，集体失去了创造财富功能的 归地方政府。而集体获得的滩涂征收补偿费，并不包括滩涂 滩涂所有权，失去了对集体滩涂的管理和收益权能。 用途变更的增值收益。国家垄断集体滩涂用途变更的增值收 (二 )农民失去滩涂养殖的财产及生存利益 益与法理相悖 ，集体有权参与分享集体滩涂用途变更的增值 滩涂养殖权是农民享有的一项用益物权，受到我国民事 收益，理由在于：市场经济条件下，财产所有人在转让其财 法律的保护。如 《民法通则》第8l条规定，滩涂承包经营 产时，理应按照财产的市场价格获得相应的经济收益。虽然 权受法律保护。 《物权法》则明确将滩涂养殖权规定为用益 在现代社会中财产所有人承担着一定的社会义