基层人民银行综合执法检查工作中存在问题与`建议.docVIP

基层人民银行综合执法检查工作中存在的问题及建议 　　【摘要】党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对社会主义法治体系和法治理论进行了全面阐释和理论概括，基层人民银行作为依法行政的实践主体和法治央行的践行主体，在维护金融稳定和防范化解金融风险工作中作用越来越重要。本文从基层人民银行综合执法检查工作实践出发，简要介绍了执法检查中过程中存在的执法管辖权、执法依据以及执法效果方面存在的疑问和困惑，并从执法检查自主权、金融管理创新以及检查程序规范等方面进行了可行性研究 【关键词】依法治国 执法检查 问题建议 一、综合执法工作基本情况 综合执法检查作为“两管理、两综合”工作的重要抓手，既是基层人民银行履行金融管理职责的要求，又是依法行政和法治央行建设的契机。自2011年基层人民银行综合执法工作开展以来，到2015年已经五年了。在这五年中，综合执法工作经历了从金融机构全覆盖到检查业务全覆盖，从检查与调查同步开展、本地与异地交替进行再到行政处罚全省统一标准的过程，人民银行保山市中心支行（以下简称保山中支）共参加异地交叉检查2次，本地检查3次，共检查了25家银行业金融机构的46个营业网点，进场（离场）会谈36次，调阅资料9664份，调取证据841件，询问证人91人次，制作事实认定书、检查意见书50份，发出行政处罚意见书16份，发现金融机构违法违规问题213个，对16家银行业金融机构的31项违法违规行为进行了行政处罚，其中警告28次，罚款44.8万元（不包含2015年数据），及时纠正了金融机构的违法违规行为，维护辖区金融稳定。2011年以来，保山中支共组织101人次参加培训，82人深入现场开展执法检查，其中41人进行跨岗位轮换，64人进行跨业务交叉检查，培养了检查人员的业务敏感性和工作专业化，确保人民银行执法水平与金融创新业务同步发展提高，有效促进了基层人民银行检查业务水平的进一步提高 二、综合执法检查过程中存在的问题 （一）异地交叉检查执法主体与执法管辖名义主体制度设计上存在瑕疵 综合执法异地交叉执法检查，在授权委托和执法管辖权上还有一定的争议，按照现行体制，人行昆明中心支行在全省范围内拥有行政管辖权、执法检查权，而各州市中心支行行政管辖权、执法检查权仅限于行政辖区内，没有域外效力。在异地交叉检查中，虽然有上级行规范性文件安排，但从具体操作上看更像是上级行代被检查地人民银行的授权，在检查过程中全部使用被检查地人民银行的名义和格式文书开展检查，实际效果上应该属于被检查地人民银行的授权，而不是上级行授权，在授权主体资格仍存在一定瑕疵。由于检查主体使用被检查地人民银行名义，在政策执行、调查取证、事实确认、处罚建议等方面都需要与被检查地人民银行进行充分沟通协调，各州市在经济社会发展水平、地域文化差异，金融政策和业务规范上存在不同理解和认识，执法尺度、自由裁量权和行政处罚惯例上可能存在差异，甚至语言文字表述方式都会成为双方沟通的障碍，可能会造成执法检查组与被检查地人民银行之间的分歧，导致执法检查组在被检查地执法时缺乏“名正言顺”的安全感，执法上不够“理直气壮”，一定程度上影响了执法检查工作效率。执法检查组与被查地人民银行对违法事实的取证要素的认知也存在差异，由于受社会文化、执法惯例等因素影响，不同执法检查主体对证据链的完整性认识存在偏差，特别是违法违规行为带有主观性非量化指标时表现尤为明显，例如对“数额较大”、“情节严重”、“严重危害后果”等法定和酌定情节的认知，要考虑当地经济发展水平和执法惯例因素，检查主体在异地执法中容易将主观性、习惯性判断和执法惯例移植到异地执法实践，导致执法检查自由裁量权在客观表现上不平衡，出现畸重畸轻的情况，对被检查地金融机构发出与被检查地人民银行不一致的管理信号，被检查地人民银行在日常监管中也会难以适用，影响了执法检查工作的持续性和稳定性 （二）部分执法项目法律依据效力层级不高 综合执法检查不是单项执法业务和执法人员的简单拼接，而是通过有效的人力资源、检查资源整合实现执法效果最大化，达到单项执法不能实现的效果。目前综合执法检查业务检查内容业务全覆盖，基本等同于专项检查的汇集，在优化整合上不够，重点不够突出，在有限的检查时间内很难达到检查效果。同时，部分业务执法检查法律依据也不够明确，例如金融科技、金融消费权益保护业务，检查依据和处理依据都是规范性文件，缺乏更高位阶的法律法规和部门规章支持，根据行政法法无授权不可为的原则，基层人民银行在这些业务执法上依据不足，存在一定的执法风险。交叉执法检查主体由于未参加被检查地金融机构的日常监督管理，对被查机构执行法律和政策情况、常见违法违规行为问题及表现形式了解较少，综合执法交叉检查在适应上需要较长时间，得出检查