基干制度变迁视角集体建设用地使用权流转研究.docVIP

基于制度变迁视角的集体建设用地使用权流转研究 　　摘要：农村集体建设用地使用权流转是全面建设小康社会的重要课题之一。文章关注集体建设用地流转与集体建设用地整理不匹配的问题，对集体建设用地的流转与整理进行区分，并从时间上进行分段，运用制度变迁理论进行分析，认为地方经济发展水平是激励以及限制流转发生的关键原因，但同时地方政府在集体建设用地制度变迁中的作用在不断加强促使了经济不发达地区的土地整理的产生 关键词：集体建设用地；土地整理；土地流转；制度变迁理论 一、 引言 集体建设用地流转被称之为“新土地革命”，如何使这场新土地革命趋利避弊，使之成为农村发展、农民生活水平提高的新引擎是一个值得深入研究的问题。重视和研究农村集体建设用地的流转，是全面建设小康社会的重要课题之一 伴随着小城镇的建立与发展，经济结构的调整，二、三产业的发展，对建设用地产生了巨大的需求，集体建设用地使用权流转也从国家限制、隐形流转的情况逐渐转变到国家支持、国家监督管理、公开流转的局面。典型案例的成功以及国家对集体建设用地使用权流转的合法性的承认，使得全国各地也纷纷进行以各种“新民居建设”、“新农村建设”等为名的村庄整理。但在全国范围内，虽然集体建设用地整理遍地开花，但能够成功进行使用权流转的情况少且与地方社会经济水平呈现正相关关系。到底是什么原因导致这种现状的产生？ 笔者认为要回答这一问题需要从两方面对其进行细化：一是，要明确集体建设用地流转与集体建设用地整理之间的关系；二是，要确定集体建设用地整理和流转发生的时间。集体建设用地整理是集体建设用地流转的前提，但集体建设用地的整理不必然会发生流转。此外，流转的发生与否以及流转的数量是一个时间段内的积累值，在分析的时候不能单纯的从某一时点的横截面数据来看。因此，在考虑时间维度的情况下，本文的研究问题可以分为两个问题：第一，在集体建设用地制度变迁之初，为什么在社会经济水平较高的地方发生了集体建设用地流转而不发达地区既没有发生集体建设用地的整理也没有发生集体建设用地的流转？第二，在集体建设用地流转制度确立后，为什么经济相对不发达地区却出现了集体建设用地的整理，但集体建设用地流转的现象仍较少？ 二、 基于制度变迁理论的分析框架 为回答上述问题，本文以制度变迁理论为基础，分析集体建设用地整理和流转在时间和发生量上的差异。制度变迁理论中主要包括三种分析思路：一是诱致性变迁逻辑，主要代表是诺思为代表的新制度经济学，他们主张自下而上、从局部到整体的制度变迁过程，制度变迁包括僵滞、制度创新、制度竞争与选择和制度均衡四个阶段；二是强制性变迁概念，由林毅夫提出，认为国家通过法律或命令使某种制度发生变迁，并且认为强制性制度变迁可以解决诱致性变迁不能解决的制度创新过程中的道德风险和搭便车行为；三是“中间扩散型”制度变迁模式，由杨瑞龙提出，他特别强调了地方政府在制度变迁中起到的关键作用，认为地方政府既可以与中央政府进行沟通而且具有较大的资源配置权力，起到承上启下的作用 集体建设用地流转制度变迁主要涉及到中央政府、地方政府、村集体组织、农民和用地单位五大参与者，根据诺斯、青木昌彦等制度认知主义理论的观点，五大参与者构成的内部环境对外部环境（集体建设用地相对价格的变化）的主观认知是决定制度变迁路径的关键，这其中既有土地供需和地租低价诱致引发的因素，也有中央政府在其中的引导作用，地方政府在其中的承上启下作用更是不容忽视 三、 集体建设用地流转制度的形成 1. 集体建设用地制度僵滞阶段（1980年以前）。农村建设用地产权归属于村集体的制度源自1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》：“农民对建设用地只享有‘不准出租和买卖的使用权”。随后，最高法院于1963年8月28日发布的《关于贯彻执行民事政策的几个问题的意见（修正稿）》对农民对农村建设用地使用权的获得要经生产队统一规划的规定，逐步在全国确立。农村土地归属于村集体所有的产权制度安排因1975年《宪法》的确认而最终确立 2. 集体建设用地制度创新阶段及制度竞争阶段（1980年～1999年）。20世纪80年代后，为发展乡镇企业，国家把集体建设用地的审批权下放到县一级，管理宽松。审批权的下放导致了各地无序、自发的流转，土地的利用率低下、浪费现象严重。1998年开始，中央把集体建设用地改为城市建设用地的审批权上收，并将之作为调控经济的手段，不仅实行总量控制，也加强了对土地利用计划的管理。规定集体建设用地必须要先征收为国有，再在城市土地市场上以“招、拍、挂”的方式流转出去。这种“同地不同权、同地不同价”的制度安排，引发了大量的“征地纠纷” 土地相对价格的变化带来的巨大的经济激励，改变了集体建设用地制度的主要参与者的激励约束，各主体在新的激励约