314 上海公共交通优先发展政策的思考.pdfVIP

上海公共交通优先发展政策的思考 刘明姝 （上海市城乡建设和交通发展研究院，上海 200040） 摘 要：本文回顾上海公共交通优先政策执行情况，总结出资金投入确保轨道交 通里程大幅增长、公交行业改革强化行业国有主导、财政补贴力度不断加大凸显 公益性、不断优化网络提高服务水平等成功政策措施。分析当前面临的主要挑战， 包括小汽车强势竞争、企业亏损严重、用地落实难、公交优先路权争议等。并提 出五方面政策手段，包括提高公交吸引力与控制小汽车使用并举政策、财政补贴 与票价机制、公交一体化发展政策、枢纽用地保障政策、提高公交专用道效率政 策等。 关键词：公交优先、交通政策、财政补贴、票价规制、公交专用道 0 引言 公共交通优先也是上海长期坚持的城市交通发展战略，上海第一本交通白皮 书《上海市城市交通白皮书（2002年）》将公共交通优先发展作为重要政策提出， 时隔十年2013年《上海城市交通发展白皮书（2013）》提出把公共交通发展放在 城市交通发展的首要位置，延续将公共交通优先发展战略作为重要战略之一。在 具体行动中，也通过《关于优先发展上海城市公共交通的意见》、《上海市 2007—2009 年优先发展城市公共交通三年行动计划》等政策，促进公共交通的 发展。在政策的支持下，上海公共交通快速发展，比如在十多年的时间里，上海 地铁线路规模达到了530公里，成为国内地铁规模最大的城市。然而，公共交通 仍然面临小汽车的强势竞争，上海虽然多年来采取机动车总量控制政策，但保有 量仍然以每年超过10万辆的速度在增长。截至2013年底全市机动车保有量283 万辆，未来仍将继续增长。本文就上海公共交通优先发展情况、面临的挑战和对 策建议进行阐述。 1 上海公共交通政策措施回顾 1.1 资金投入确保轨道交通里程大幅增长 在公共交通政策的指引下，上海加大公共交通基础设施建设投入。资金投入 1    直接促进了公共交通基础设施规模的快速增长。以2009-2013年为例，全市轨道 交通基础设施投资 1098 亿元，占交通设施投资的 44%。上海轨道交通运营线网 里程从 2009 年的 355 公里增长到 2013 年的 567 公里（含磁悬浮线）。线路长度 年均增长53公里以上，而国际同类城市轨道交通建设速度约每年10公里，上海 以这种世界上绝无仅有的建设速度创造着城市轨道发展的新奇迹。至2013年底， 全市运营轨道交通线路共15条，运营车站313座，其中换乘枢纽站42座。20013 年轨道日均客运量已达到687万乘次，轨道交通客运量占公交客运总量39%。轨 道交通成为吸收本市新增公共交通客运量的主要方式。受益于轨道交通客运量的 快速增长，上海公交系统客运量持续增长，2013年已达到1742万乘次/日。 1.2 公交行业改革强化行业国有主导 多年来，上海公共汽电车行业体制机制随着时代的要求，不断的进行改革。 1996 年，上海公共汽电车(以下简称公交)行业在大陆率先实施了以“体制、机 制、票制”为突破口的改革，公交行业实现了从计划经济向市场经济的历史性转 折。2001 年，启动了以理顺内部体制、建立公益性扶持政策为主要内容的第二 轮改革，实观了政企分开和区域差别化管理，促进了行业发展。为适应新的发展 要求，2009 年开始上海公交行业开始了第三轮改革，以深化体制改革、完善经 营格局、强化政府监管、提升服务能级、降低出行成本等为主要内容，推进公交 行业的改革和发展。经过两年的努力，基本形成了“浦西、浦东、一区一骨干” 的相对区域经营格局。建立完善公交企业职工收入保障制度，职工收入明显提高， 职工权益得到保障。 1.3 财政补贴力度不断加大凸显公益性 近几年，政府给与公共交通的补贴金额不断增加。从2009年的37亿元增加 至 2012 年的 55 亿元，四年时间补贴总额达 179 亿元。特别是 2012 年，政府补 贴总额已略高于票款收入。从 2009 年 4 月 1 日起，实施换乘优惠措施，目前以 覆盖全市所有线路、所有车辆。换乘优惠时间由1.5小时延长至2小时，扩大了 换乘优惠。并对 70 岁以上老人在非高峰时段乘车实施免费政策。补贴资金中用 于优惠换乘和老人免费乘车的补贴从 2009