中央地方财政关系及其政策启示.pdfVIP

系 列 工 作 报 告 “中央-地方”财政关系及其政策启示 朱 军 南京财经大学 上海金融与法律研究院 2013.1 本报告仅代表作者本人意见，报告中的信息或所表达的意见并不构成相关决策的建议。本报告由 上海金融与法律研究院提供，版权为我单位所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形 式翻版、复制、刊登、发表或引用。 “中央-地方”财政关系及其政策启示 朱 军 ∗ 一、引 言 但凡天下之事，乱世看兵事，盛世谈科举，日常则论刑诉，然则天下之根本 乃是“财税”！财税的“根本性”虽首先体现为基于“财政收支”的平衡性，但 财政资源的配置效率、“中央-地方”的财政体制关系亦是其根本性的重要方面。 上个世纪 80 年代末到 90 年代中期出现的“诸侯经济”问题是当时“中央-地方” 财政关系中的突出问题；而截止到今天仍未消除的地方政治分离主义倾向问题 （集中于少数民族聚居区及少数民族贫困区）也是“中央-地方”财政关系亟待 解决的问题。除此之外，地方隐形债务的积累及其可能存在的财政安全问题将是 影响地方政权稳定、社会秩序稳定的突出问题。 可以说，在当前的公共财政体制中，“中央-地方”关系居于突出的重要地 位。并且，正是由于当前的“中央-地方”财政关系没有理顺，导致政府的宏观 经济调控目标不能够有效的实现；不健全的财政体制框架导致地方政府的治理目 标不能够与中央政府的步伐完全一致，间接导致区域间的差距问题、同质竞争问 题在加大。可以说，目前我国还没有形成中央和地方之间的明确的、结构合理的 财政运作体制。 从理论研究来看，目前对于我国中央与地方的公共财政体制，较多的研究是 从地方分权与经济增长、经济效率关系的角度进行理论和实证分析，较多是从实 证方面讨论影响面存在与否、影响程度。如林毅夫和刘志强在 2000 年研究了分 权与经济增长的关系（讨论正向影响、无影响还是负向影响）。实际上，对于中 央与地方的财政关系，Loughlin 在 1982 年指出，这一问题的研究非常重要。OECD 在 2003 年专题讨论了财政体制问题，分析了财政集权和分权的处理原则。对于 中国而言，Ma 在 1995 年通过一个博弈模型研究了中央财政“税收收入划分主动 权”对地方税收努力的影响。庞明川在 2004 年通过总结我国公共体制改革的历 史进程，认为分权导致了中央政府与地方政府的利益博弈。苗连营、吴礼宁在 2010 年基于经济法学的角度研究认为：税制改革需要真正的宪政主义下的财政 联邦主义。陈欣慰、王艺明等在 2011 年基于房地产行业的地区利益定性分析了 中央与地方的财政关系。 ∗ 朱军，经济学博士，南京财经大学财政与税务学院副教授、副院长，财政部财政科学研究 所博士后，硕士生导师。主要从事 “动态财政经济学”研究。 1 此外，目前的理论研究集中于中央与地方经济关系、政治关系及其两者的结 合，对于“中央-地方”财政关系的模式讨论、演化趋势关注较少。而旨在激发 地方发展经济的渐进分权和市场化改革使我国的财政体制具备了财政联邦主义 的特征。但是我国在政治体制上属于单一制国家。因此，我国“中央-地方”间 的财政体制属于单一制政治体制下的财政联邦制。对此，王世涛在 2010 年基于 法律的视角描述了中国单一制“财政联邦制”下中央与地方的财政关系。总体上， 目前对中国单一制“财政联邦制”下“中央-地方”财政关系的分析极少，现有 的研究集中于宪政关系、分权程度、分权存在的问题、分权效率等方面，对于这 一关系的细化研究、政策研究和指标研究很少。此外，目前对中央与地方之间财 政关系的互动分析较少，对其长期关系的博弈分析也较少。 在此，本文将着眼于中国单一体制之下财政联邦制的运行特征，基于动态演 化博弈的视角研究中央与地方财政关系的演化模式。并且，本文将重点比较“联 邦制”政体与“单一制”政体下“中央-地方”财政关系的差别，总结当前我国 “中央-地方”财政关系中存在的问题，提出在当前框架之