乌鲁木齐市荒山绿化项目供地模式优化及选择.doc

乌鲁木齐市荒山绿化项目供地模式优化及选择 　　摘 要：乌鲁木齐市是新疆维吾尔自治区的首府，干旱的气候、脆弱的自然生态环境及独特的地理环境，使之形成了一个比较典型的绿洲型城市。通过查阅大量现有荒山绿化的相关文献资料，以新疆乌鲁木齐市作为研究区域，对乌鲁木齐市106家单位和个人办理了荒山绿化项目用地情况进行统计分析，归纳乌鲁木齐市荒山绿化项目用地供地模式现状，在借鉴国内外城市荒山绿化供地模式的基础上，结合乌鲁木齐市实际，综合考虑荒山区位、规模、产权等因素，提出了PPP荒山绿化供地模式、政府主导型供地模式、出租型供地模式、市场型主导模式等多元供地模式 关键词：荒山绿化；土地供应；模式优化；乌鲁木齐 中图分类号：S731 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）02-0114-02 目前在发达国家，如美国、加拿大、新加坡及日本，已形成比较科学和完备的发展策略、政策引导和管理运行模式。绿化建设主要是以人工绿化增加植被及自然恢复植被为主，鼓励国民参与开发，引导社会力量进行建设，提供各种鼓励扶持政策，如低息贷款、政府贴息、税收减免等，吸引社会资金进行治理开发，并根据各自国度的土地所有权制度进行绿化管理和运作[1]。如今国内对荒山绿化项目供地模式的研究、实践较少，绝大部分实行的是传统意义上的供地模式，即只绿化，不进行开发建设。赵宏涛提出，对采矿用地，尤其是把生活区和生产区用地区别对待，实行年租制供地模式[2]。在工业项目供地方面，陈基伟提出，要因地制宜、因产制宜、因企制宜地供地，强调效益，并针对不同行业和地区实行差别化供地政策 [3，5]。在小城镇建设方面，要深化土地使用制度改革，加强土地集约节约利用，编制和出台城镇建设用地详细性标准，按照城市经济发展情况，适度扩大有偿使用土地面积，减少因无偿使用带来的土地资源的浪费[4，6，7，8] 干旱的气候、脆弱的自然生态环境及独特的地理环境，造就乌鲁木齐市成为一个比较典型的绿洲型城市。笔者主要研究和寻求有效解决乌鲁木齐市荒山绿化项目供地模式，以解决当前乌鲁木齐市遗留的3万亩荒山绿化项目建设用地配置问题，维护和保障乌鲁木齐市社会经济的持续、健康、可持续发展，为乌鲁木齐市政府完善和制定后续荒山绿化项目建设用地配置提供借鉴和参考 一、乌鲁木齐市荒山现状 在乌鲁木齐市，城市周边荒山荒地资源丰富。据《乌鲁木齐市荒山绿化建设规划》统计，1990年前乌鲁木齐市荒山面积约100平方千米（如图1），主要包括天山区黑甲山、花儿沟，沙依巴克区雅玛里克山、西山、红庙子山，新市区黑山头、蜘蛛山，水磨沟区雪莲山、水塔山等。根据乌鲁木齐市绿委办、规划局、国土局等部门联合调查，截至2014年底，乌鲁木齐市荒山已绿化面积约60平方千米，如图2所示 2002―2015年底，乌鲁木齐市国土资源局共为106家单位和个人办理了荒山绿化用地审批手续，审批临时用地面积9 278.42公顷（139 176.30亩），占规划用地面积的54%。已办理荒山绿化出让用地面积4 407.89公顷（66 118.35亩）（今后不再办理荒山绿化整体出让手续）；荒山绿化30%，建设用地面积672.82公顷（10 092.30亩）。按市国土部门办理临时用地面积测算，还需办理2 110.71公顷（31 660.65亩）开发项目建设用地手续。为了政策的延续性，此项工作仍将继续开展 二、乌鲁木齐市荒山绿化项目供地模式优化 选择是人们通过比对选取合适的方法或者事物的过程。通过选择，人们会对事物及其规律有更深刻的认识，从而择优选取。对乌鲁木齐市荒山绿化项目供地模式的探讨、优化和选择，是解决荒山绿化项目供地政策逐渐与国家当前土地管理法规政策不相适应、承包单位对“招拍挂”出让方式积极性不高、城市周边土地一级市场合理有序出让开发、承包单位资金短缺等问题，同时也为进一步完善公共政策提供理论依据 （一）PPP荒山绿化供地模式 公私合营模式（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。乌鲁木齐市荒山绿化配置30%建设用地供地模式若采用PPP模式，项目发起人（政府）需要成立一家项目公司，具体负责实施项目，作为项目融资的主体。目前乌鲁木齐市有多家国有融资平台，可以承担项目实施主体，与开发单位进行合作，拟定合作方案和实施细则。PPP荒山绿化供地模式，优点在于，政府能够参与和掌握土地市场资源，承包单位的投资风险降低；缺陷在于，政府依托融资平台控制土地资源，对承包单位的经营行为可能会起到干扰作用，影响投资者的决策和创造性 （二）政府主导型供