农村宅基地储备制度初探_0.docVIP

农村宅基地储备制度初探 　　摘 要： 农村 宅基地闲置已成为一种较普遍的现象，而农村宅基地流转虽有利于土地利用效率的提高，却与现有的 法律 相抵触。针对农村宅基地流转所处的两难境地，在现有的土地制度和法律框架下，提出了建立农村宅基地储备制度的构想，对农村宅基地储备制度的目标、宗旨进行了定位，并对其组织机构、组织职能和运作机制进行了设计，尤其是对其资金运作机制做了深入的探讨。在实际中，农村宅基地储备制度应该根据地方特点，通过实践逐步改进和完善。 　　关键词：农村土地；宅基地储备；运行机制；资金运作； 流转 　　 　　一、 研究 背景 　　 　　农村宅基地是农民的安身立命之本，与农民的生活保障息息相关。近30年来，随着我国 社会 、 经济 的快速 发展 ，城市和农村正经历着巨大变革。尤其20世纪90年代以来，大量农村劳动力向城市转移，农村人口流动性加大［1］，农宅闲置在许多地方成为相当普遍的现象，进而，农宅出租和买卖市场也应运而生。近些年，农村宅基地的交易越发频繁，尤其在一些经济发达地区，已经形成了初具规模的隐形交易市场。［2］可以说， 目前 农村宅基地流转处在一个两难的境地：从利用效率角度来看，农村宅基地流转有助于提高土地的利用效率；而按照我国现行的土地管理法律制度，我国农村宅基地使用权是不允许流转的。 　　目前，我国农村宅基地流转主要有出租和买卖两种形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用权流转的最普遍的方式。宅基地出租是在集体所有权人主体不变的情况下，改变宅基地使用权人的行为。出租多发生在城乡结合部等经济活动较为活跃的地区，满足外来人口和生产经营的需要。其主要表现形式有直接出租宅基地、随房租地等，其中随房租地更为普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生产加工、商业服务、仓储等。（2）宅基地买卖。一是单纯的宅基地买卖，二是随房买卖。前者交易的数量不多，且通常是在宅基地区位比较好的情况下发生。后者伴随着房屋买卖引发了宅基地流转，主要是多余、闲置房屋的买卖，包括进城务工人员在取得一定的经济收入后在城市购买房屋而将原农村住宅出售给他人；或者是一户多宅的农户，将多余的房屋进行出售等。 　　农村宅基地对于农民来说具有生活保障性和福利性的属性，而农民在经济利益的驱动下对宅基地进行交易买卖行为的自发性和盲目性，将对农民自身的生活和农村社会的稳定造成潜在的危害。据有关资料显示，目前全国1 600万公顷村庄建设用地中，“空心村”内宅基地闲置面积约占10%-15%。［3］农村宅基地流转已是既定的事实，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流转多为隐形流转、随意定价。这种相当活跃却不规范的宅基地流转行为，不仅造成了耕地资源的浪费，也给农村社会的稳定埋下了很大的隐患。首先，宅基地不断扩大不利于耕地的保护。在市场利益的诱惑下，农民会想尽办法多占用土地。在已有的宅基地基础上，农村宅基地总量要扩大，只能通过农地转用，必定导致耕地资源的浪费。其次，宅基地的隐形流转不利于集体和农民利益的保护。因为农民宅基地流转不受法律保护，一旦出现法律纠纷，农民的权益得不到法律保护。并且，农民一旦卖掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。对于集体经济组织，宅基地出租或买卖的所有收益都归农民个人所有，村集体对于宅基地的所有权得不到体现。 　　因此，对于目前活跃但不规范的农村宅基地流转行为，正确的态度是给予疏导和规范，使之有序、合法地进行，这样既符合客观存在的土地市场供求关系，又可以推进农村宅基地制度的改革，提高农村宅基地的利用效率。基于上述背景，本文提出了构建农村宅基地储备制度的设想，并对其运作机制进行探讨。 　　 　　二、农村宅基地储备制度的 理论 基础 　　 　　（一）土地储备制度的发展 　　土地储备最早起源于1896年的荷兰［4］，主要是出于促进都市有计划均衡发展、提供住宅、抑制土地投机等目标。到20世纪初期，先后有匈牙利等数十个国家实行了土地储备制度。实行土地储备制度的内在驱动力主要是人口的剧增导致住房压力、地价上涨等 问题 ，也有部分国家是为了社会福利制度而推行土地储备制度。各国设立土地储备的预期目标各不相同， 分析 国外土地储备制度的设立和发展，与我国土地储备制度建立的起因和目标存在较大的差距。中共十五届一中全会明确提出从1998年开始“国企三年脱困”的目标是实施土地储备制度的最初动机。因此，土地储备制度创立之初，主要适用于国有土地资产的处置问题，但随着这项制度的推行，土地储备制度创新已逐渐从城市向农村推进。［5］ 　　土地储备制度作为一种制度创新，它的运作是一种全新的探索过程，我国很多学者对于城市土地储备制度进行了很多的探讨［6，7］，并且很多城市都已建立了城市土地储备制度，如上海模式、杭州模式、南通模式等。城市土地储备制度在运行中不断