地方债务审计之初探_1.docVIP

地方债务审计之初探 　 目前 ，我国的地方债务（即地方政府债务） 问题 比较突出，在局部已形成高风险区，如不积极防范和及时化解，将对国家的可持续 发展 造成严重威胁。因此，有必要对地方债务的构成、现状以及形成原因等方面进行 分析 ，并提出相应的对策，才能防范于未然。 　　一、地方债务的构成及特点 　　地方债务由直接债务和或有债务两个部分构成。直接债务是由地方政府出面直接举借的或为 法律 、合同所确认的政府负债，是在任何情况下都会发生的偿债义务，因而具有确定性；或有负债是由于 经济 、 社会 中公共风险可能向政府转嫁而形成的，是由某一个别的事情引起的，而这件事可能发生也可能不发生，因此具有不确定性，有显性与隐性之分。 　　虽然或有负债目前还不是地方政府的直接债务，但它是潜在风险很大的债务，因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务向全局性债务风险的演变。 　　二、地方债务的现实状况及高负债的危害 　　资金短缺始终是困扰地方经济发展的长期性问题。因此，各级地方政府和 企业 利用一切机会，采取多种方式招商引资。在这种环境中，政府国外贷款和国内社会资金的品种与金额逐年增加，在各个地区和行业发挥着积极的作用，有力地促进了社会经济事业的发展。但是，由于地方长期举债，铺摊子、上项目、搞形象工程，寅吃卯粮，地方债务尤其是基层负债，已成为 影响 地方经济发展和基层政权运转的一个突出问题。 　　（一）直接债务数目庞大 　　1、从国家有关部门已公开的资料来看，地方负债是普遍的，债务是很沉重的。据国务院发展 研究 中心地方债务课题组粗略统计，我国目前地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。对鄂豫川晋吉五省县乡的调查发现，四川省2000年末仅乡镇债务余额就达195.71亿元，相当于当年全省地方财政预算内收入的83.7%，比1999年增幅高达24.64%；当年全省有负债的乡镇高达4172个，占实际建制乡镇的82.56%.河南省1999年债务规模超过1000万元的乡镇179个，2001年乡镇政府直接债务42.49亿元，相当于当年全省乡镇财政收入的72%，90%以上的乡镇有政府债务。 　　2、从审计结果来看，地方负债高企的现象是不容忽视的。去年，我们对西北两家省会城市的财力情况调查发现，地方的债务余额已大大超过地方政府的可支配财力。如，截止2003年底，甲市本级的负债余额为595392万元，其 中国 债转贷资金占总债务的10%、国内外贷款占总债务的75%、基建拖欠款占总债务的3%、其他债务余额占总债务的12%，是市本级可用财力的1.31倍、可用建设资金的4.75倍；乙市本级的负债余额为368887万元，是市本级可用财力的1.38倍、可用建设资金的5.39倍。如果上述两市的财力增长在未来的两年内没有较大的快速增长，那么在2007年的还债高峰期可能出现没有资金用于城市建设和正常维护的尴尬局面。 　　（二）或有债务总量不清，但规模惊人，潜在风险很大 　　由于政府任期制，地方政府往往从政绩出发，认为或有债务不需要本届政府偿还，因而有意不披露或有负债。再加上目前政府的债务统计只限于直接债务，未包括或有债务，致使中央政府至今无法掌握地方或有债务的真实规模，但有关专家估计，地方或有负债的金额并不在直接债务之下。 　　我国的地方债务风险一旦形成并引发地方财政支付危机，一方面将会大大限制地方政府对公共产品的投入，使经济发展的外部环境难以改善，延缓地方经济发展；另一方面国有企业破产财政兜底、下岗人员生活费和离退休人员养老金等支出缺口，不仅会影响政权运转、群众生活，严重的将会使国家 金融 和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。从国内看，广东的国投事件就是或有负债显性化的一个很好的例证；从国外看，80年代至90年代发生的拉美债务危机、墨西哥金融危机、东南亚金融危机、俄罗斯金融危机以及巴西金融危机、阿根廷经济破产都表明，财政是社会经济安全的最后一道防线，发生财政支付危机是导致经济危机和社会危机直接或重要的原因。 　　当然，本文并不是要反对地方举债，毕竟适量的债务有利于地方经济的发展，但不赞成地方政府靠“借债过日子”（仅指过度举债），以免引发地方乃至国家经济危机和社会危机。 　　三、地方债务的形成原因 　　造成地方举债的因素很多，既有促进地方经济发展的主观一面，又有配合国家推行积极财政政策客观的一面；既有改善人们物质生活水平的经济原因，又有盲目追求政绩的 政治 动机。归纳起来，大概可以分为以下三个主要方面： 　　（一）求发展或显政绩是地方举债的根本原因。 　　自1992年以来，以邓小平的南