试论我国财政资金效益审计的理论结构_0.docVIP

试论我国财政资金效益审计的理论结构 简介：　本文提出财政资金效益审计的客观基础是检查公共责任。效果审计和管理审计是绩效审计的常见形式,财政资金效益审计应以效果审计为主。在这一独特视角下,本文对我国的财政资金效益审计的定义框架、风险防范、程序与 方法 进行了初步探讨。 本文所指财政资金效益审计的审计主体是国家审计机关;审计的对象主要是政府机关和事业单位(在国外统称为公营机构)以及他们所管理、实施的财政预算支出项目。《审计署2003至2007年审计工作 发展 规划》提出:“积极开展效益审计,促进提高财政资金的管理水平和使用效益。”“实行财政、财务收支的真实合法审计与效益审计并重。逐年加大效益审计分量,争取到2007年,投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。效益审计以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点,促进提高财政资金管理水平和使用效益,维护国有资产安全。”在最高审计机关国际组织1986年悉尼会议及其他有关文件的推动下,当今世界许多国家的审计机关已经将政府绩效审计放在重要的地位上,甚至有的国家审计机关已经将80%以上的力量放在政府绩效审计上,印度、菲律宾、香港等一些亚洲国家和地区也正在积极开展绩效审计活动。但由于种种原因, 中国 内地审计机关的效益审计尚处于低投入、低水平状态,与我国积极开展的 政治 、 经济 体制改革和对外开放、 社会 进步的形势极不相称。审计署的五年发展规划的目标就是在这样的背景下提出来的。 　　在我国开展财政资金效益审计,需要建立一套相应的基本 理论 体系以避免审计活动的盲目进行。本文借鉴国外绩效审计的理论和经验,结合我国具体的审计环境,对财政资金效益审计的理论结构进行初步探讨。 　　一、财政资金效益审计的客观基础 　　财政资金效益审计是 现代 绩效审计的一部分,它的客观基础是检查公共责任。《国际政府审计准则》第38条指出:“政府审计的整个范围包括合规性审计和绩效审计。”因此,合规性审计和效益审计是现代政府审计检查公共责任的两种基本方法。检查公共责任是效益审计的客观基础。 　　最高审计机关国际组织《国际政府审计准则》第20条提出:“基本的审计要求规定:随着公共觉悟的提高,对管理公共资源的个人或单位的公共责任要求也越来越明确,因此更有必要确立责任的程序并使之行之有效。”第6条指出“政府机构内完善的信息系统、控制系统、评价系统和报告系统的发展有助于确立责任的程序。”由此,可以看出:(1)包括财政资金在内的社会公共资源属于全社会(国家、全民以及民选立法机构)所有,政府部门和事业单位通过 法律 授权对公共资源进行管理、使用和支配,因此对公共资源的所有者承担公共资源责任;(2)公共资源责任的主要 内容 可以包括安全完整责任、保值增值责任、管理有效责任、预期目标责任和妥善报告责任等;(3)公共资源的所有者社会公众、纳税人和立法机构需要了解和检查政府和事业单位以及支出项目实施单位履行其公共责任的情况,产生了通过审计取得该方面信息的需求,这也是降低交易成本的需要;(4)现代政府审计检查公共责任的目标,主要是通过对公共责任程序的四个系统加以评价来实现的。 　　在上述公共责任程序的四个系统中,信息系统可以理解为政府机关或事业单位对各自所管理、使用的公共资源情况,尤其是有关责任的履行情况,用妥善的方法加以记录并生成完整的信息资料;报告系统是将上述信息以适当或法定的方式向信息使用者即公共资源所有者进行传递。作为对公共责任的检查,首先就是检查信息生成的方式是否妥善,传递方式是否适当,其判断的标准是公认的核算、记录、报告准则,因此政府审计对信息系统、报告系统的审查,可以称为合规性审计。公共责任程序的控制系统,可以理解为政府各部门或事业单位对各自所管理、使用的公共资源的安全保值、目标实现、有效管理以及妥善报告建立健全适当而有效的控制程序;评价系统则是指由政府部门的内部或外部对其法定目标的实现程度以及资源的有效利用、内部控制的适当有效性加以评价,并反馈评价结果使之进一步完善的机制。可见,现代政府审计对控制系统和评价系统的审查是通过效益审计(绩效审计)来完成的。 　　二、财政资金效益审计的定义框架 　　财政资金效益审计是政府绩效审计的一部分。最高审计机关国际组织1986年在悉尼会议上对绩效审计(Performance Auditing)提出的定义是:“对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价。”对于“经济、效率、效果”的涵义,不同的 文献 中有各种不同的解释。笔者认为,对这几个概念比较合理的解释应该是:“经济性”是指被审计机构或项目活动的投入和产出关系,反映公共资源使用的经济、合理程度,一般以资源投入为衡量的依据;“效率性”是指被审计机构或项目管理控制的有效性,包括信息系统、业绩评价、工作程序和监控等,一