采用PPP应当注意的几个关键问题.docVIP

采用PPP应当注意的几个关键问题 今年以来，财政部力推PPP模式，引起各级政府学习PPP的热潮，但是，如何真正做好一个PPP项目却不是一件容易的事情。PPP模式自从作为一种项目融资模式引入到我国以来，已经有不少项目的实践经验，但是，此次财政部力推的PPP模式，并非以前的项目融资而是一种管理模式，融资只是PPP项目过程中一个环节。在管理模式下，成功使用PPP模式应当注意以下几个关键问题： 一、正确理解PPP 要想成功采用PPP模式，首先要正确认识PPP的内涵和特点。如果不能正确认识PPP，很难能够达到采用PPP的目标要求。 1、PPP是一个管理模式而非融资模式 任何一个PPP项目的实施，都会有一个SPV（特殊目的载体）的执行机构，一般来说，SPV是由政府公共部门和若干家企业共同组成。一个PPP项目的资金来源全部由SPV来筹集，一方面是SPV的自有资金，另一方面是由以SPV为主体的融资。因此，在PPP项目中，融资是企业的事情而非政府。PPP作为一种管理模式，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。融资只是PPP的一部分内容，而非PPP全部。英国在最早采用PPP时，除了缺少资金外，一个重要原因是当时政府项目超预算和超工期都是一种普遍现象，为了解决这些问题，政府才决定采用PPP模式。 2、PPP具有多样性 早期人们习惯于将PPP与BOT、PFI、TOT、BOOT等形式并列看为项目融资形式，而这处看法的错误是显而易见的，他们都是利用和民营部门合作来完成公共部门的任务，因此说，PPP是他们诸多形式的总称。说PPP具有多样还不止这些，目前世界各国以及多边金融国际机构对PPP的分类都不尽相同。如英国将PPP分为两大类别，一是由政府付费也就是他们所说的纳税人付费的项目称为PFI，另一类是由使用者付费的项目，称为特许经营。世界银行将PPP分为五类，而亚洲发展银行分类更多。事实上，采用什么样的PPP形式是根据不同政策需求决定的，不同的政策需要不同的PPP形式。例如：对于新建的基础设施一般采用BOT的形式，而已经建设成的基础设施更多采用TOT的形式。因此说，不同的政策要求可以选择适合政策目标的PPP形式。 3、PPP具有复杂性 一个PPP项目涉及多方利益，首先是政府公共部门，它代表公众追求的是公平；其次是民营部门，它追求的高效率和高收益；再次是公众希望得到更多物美价廉的公共产品和服务。如何将三者的利益协调一致是一个非常困难的事情。除此之外，还要涉及一个未来二、三十年的运营过程，在这个长期的过程中，会发生什么情况谁也说不清楚，例如物价、汇率、经济周期、各种调控等都会对项目产生直接或间接影响。据英国专家介绍了，一个PPP合同有上万页之多，可见一个PPP项目所涉及的问题之多了。基于PPP的复杂性，我们就有必要在一个项目采用PPP模式之前，做相当认真的准备工作，这个工作可能是漫长的过程，有时需要较长时间，如果不能做好充分的准备工作而急忙上马的话，后面就会导致一系列的问题。 4、PPP具有长期性 一个PPP项目一般需要二、三十年或更长时间，如果仅仅有三、五年的话可能实现不了采用PPP所要达到的目标。我们近几年所采用的BT就是这个情况，一般仅有三到五年时间让政府回购，对政府而言，没有实现当初采用PPP所在达到的结果，相反会更加加剧了财政负担导致政府债务的一个主要来源。试想如果将BT项目延长到二、三十年，并将管理维护也由民营部门负责，民营部门一定会将项目质量建设的非常好，因为这将影响到后面几十年的维护成本，而每年政府在该项目的支出也会大幅度降低，从而减少财政支出压力。当然这种由财政完全支付的项目应当受到本地财政收支预算的约束，不能一味采用这种方式上项目，一旦规模过大，超过财政承受的能力，会给地方政府带来更大的风险。 二、准确把握风险分配原则 PPP的风险分配原则是让最有能力承担风险的一方承担风险。PPP为什么选择这样的分配原则而不是一般的分配原则，因为PPP是政府与社会资本的合作而不是竞争。经济学家马歇尔在他的《经济学原理》中曾说：竞争可以是建设性的，也可以破坏性的，即便是建设的时候，也没有合作有利。经济学中博弈论囚徒困境的模型也告诉我们，合作有利于竞争，如何都选择自己的利益最大化，最终结果是对双方不利的，而只有考虑对方的利益的时候才能实现双方利益最大化。因此，合作有利于竞争。可以，如何实现这种合作而不是竞争呢，博弈论同样告诉我们，纳什均衡的结果是对双方不利的，也就是说，虽然说分配原则上是