2-1第七讲公共管理组织20110329.pptVIP

（三）对传统观点和现代观点的评说 传统组织结构理论 让人迎合管理，以不变应万变。 金字塔式的组织结构形式，静态组织结构理论。 传统组织结构理论为组织管理的正规化提供了依据。 现代组织结构理论 让管理迎合人，以变应变。 矩阵的网络式的组织结构形式，动态组织结构理论。 两种理论不是简单地依时间的先后划分的，最根本的是依经济和社会发展水平来划分的。 二、行政组织结构分析 各种行政组织的形成大多是人为的，即通过人们有意识的努力，事先做出关于组织内部工作分工、工作方式和工作秩序等方面的规定，从而产生出一整套相互关联的工作角色关系，由此形成了组织结构。 设计行政组织的活动可以分为三个阶段：分解目标；划分部门与职位；权力配置。 行政组织的基本结构：目标体系，部门体系和权力体系。 （一）行政组织目标体系 行政组织目标是行政组织所期望达到的目的，也就是行政组织所期望取得的结果和所需要完成的任务。是决定行政组织职能和活动的依据。 作用：行政组织目标是设立行政组织机构的前提和依据；行政组织目标决定了行政管理活动的方向；行政组织目标是组织协调的保证；行政组织目标是考核工作的准绳。 组织目标可以分解为三个层次：总目标、职能目标和工作目标。 （二）行政组织部门体系 部门，也称机构，是具体实施行政管理活动的载体。 部门划分是依据组织目标的分解将行政组织划分为一系列的职能机构以至层层划分最终落实为一系列的工作职位，职位是行政机构的基本元素。部门划分的结果形成了行政组织的部门体系和职位体系。 把同一层次的行政组织划分成若干部门的做法，叫做行政组织结构的分部化。 分部化方法：按照管理职能划分部门；按照行业和产品划分部门；按照管辖区域划分部门；按照行政管理过程的功能作用划分部门；按照服务对象划分部门。 （三）行政组织权力体系 权力体系，主要是指一种存在于行政组织内部的、以部门体系为基础的，由各级行政主管人员层层授权行为所促成的、使行政组织中各工作部门及工作人员得以开展工作的权力和责任系列。 权力体系与部门体系有着密切关系。 权力体系是由行政组织中各级主管人员的层层授权行为促成的。 行政组织权力体系表现为行政权力的集权制和分权制。 行政组织管理权限划分所形成的权力体系决定了最基本的管理秩序。 三、行政组织体制 （一）层级制与职能制 层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的行政组织体制。 层级制的优点：组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。 层级制的缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。 （一）层级制与职能制 职能制又称分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。 职能制的优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。 职能制的缺点：分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细的分工还促使部门主管过多，“政出多门”，使下级部门无所适从。 现代行政组织大都是将层级制与职能制有机结合起来，以层级制作为基础，在每一层级进行职能分工。 （二）完整制与分离制 完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。 完整制的优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。 完整制的缺点：行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，易造成因循守旧的工作作风。 （二）完整制与分离制 分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。 分离制的优点是：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。 分离制的缺点：机构间不相往来，缺乏协调合作，个别部门的独自行动可能造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效力。 （三）集权制与分权制 在第三章“公共管理权力”一章中已讲述。 （四）首长制与委员会制 首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。 首长制优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和损耗，能迅速完成任务。 首长制的缺点：由于行政决策大权由首长一人独揽，容易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。而且，首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，也不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。 （四）首