第十章 地方政府融资平台风险管理之一 ——.docxVIP

地方政府融资平台风险管理之一 —— 平台风险表现及成因分析 城市投融资部 葛芳芳 【摘要】 结合我国的现实情况来看，地方政府融资平台的产生和发展对我国的经济运行有积极和消极层面的影响。从积极意义来看，它为我国的经济回暖和地方经济发展做出了巨大的贡献。但与此同时，地方政府融资平台的快速发展也带来很多消极的影响，特别是近几年，随着地方政府融资平台数量的急剧扩张、平台负债大幅膨胀，平台的不规范现象比比皆是，潜藏的财政风险和金融风险也日益凸显。基于种种担忧，地方融资平台存在的风险已经成为国内学者高度关注的问题。 【正文】 现代集团在对地方政府融资平台的数据资料和事实案例进行搜集分析的基础上，将逐步推出地方政府融资平台风险管理系列研究，深入剖析当前形势下平台公司存在的各种风险隐患，考察政府整体债务和地方政府债务情况，进而提出防范和化解地方投融资平台快速发展背后的风险隐患的建议和对策，以寻求解决地方政府融资难的长远之计。 一、风险主要表现形式 （一）地方政府财政风险 2008年以来，我国地方政府性债务规模大幅增长；市级政府性债务在各行政级别中占比最高，银行贷款是地方政府性债务的主要融资方式，地方政府融资平台是地方政府性债务的主要举借主体。 根据审计署《全国地方政府性债务审计结果》（2011年35号文）统计数据显示，截至2010年底，中国地方政府性债务余额107,174.91亿元。从债务构成看，主要以政府负有偿还责任债务为主，占62.62%。从政府层级看，由于地方政府性债务主要用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目等，而市级政府承担的上述事权最多，所以市级政府性债务规模最大。 图1 2010年末地方政府债务构成及行政层级分布 从举借主体看，2010 年末地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和机构举借的分别为49,710.68 亿元和24,975.59 亿元，占比共计69.69%。从具体省份看，除山西省、湖南省和甘肃省外，已公布债务信息省份的政府负有偿还责任债务占比均超过50%。其中，北京市政府负有偿还责任债务占比最高，为84.65%；其次是重庆和海南，占比分别为83%和71.89%。 图2 2010年末部分省份政府性债务余额情况（单位：亿元） 注：安徽省未公布政府性债务的责任结构，其省级政府负有直接偿还责任的债务规模达236亿元 针对我国当前的融资平台运营情况，具体存在两种情形，一种是平台公司能通过自身的收益偿还债务，这样不会增加地方政府的财政负担。另一种是，平台公司没有自身收益或者收益水平远远达不到债务水平，这样平台公司的负债会转化成地方政府的债务，而一旦地方政府难以偿还这些债务，其风险就会转嫁给商业银行和中央财政，从而产生一系列的连带效应。 以实际情况来看，2008年底，为应对国际金融危机的冲击，地方政府为配合中央的4万亿经济刺激计划，财政支出十分巨大，同时随着经济增长减缓、房地产市场面临调控、土地收益降低等因素的影响，使得地方财政收入和支出的缺口越来越大，为财政风险埋下了隐患。此外，地方政府受政绩工程的推动，投资需求日渐高涨。一方面存在超越职能、过度投资的行为，除了投资城市基础设施和公益事业之外还承接很多竞争性项目，投资额度过大。另一方面，盲目建设、重复投资的情况较为严重，目前，虽然我国地方政府融资平台存在的风险已引起社会和管理层的高度重视，但是其增长的势头还未得到很好的遏制，如此一来，我国各地政府当前仍面临着巨大的财政风险。 表1 某省政府融资平台债务支出明细（截止2010年底） 类别比重城市基础设施建设88.62%化解地方金融风险0.14%农业0.98%工业2.51%教育0.16%卫生0.22%能源0.06%交通2.28%环境保护2.29%偿还债务本金和利息0.53%其他2.21% （二）土地收益波动风险 部分地方政府对土地出让收入的依赖程度较高，土地出让收入的波动将会影响地方政府可支配收入和地方政府对地方融资平台支持的资金规模。 2008年以来，土地出让收入全额纳入政府预算管理，同时随着城市化的兴起和土地出让金制度的全国的推行，尤其是近年来我国工业化、城市化进入快速发展时期，土地出让收入成为地方政府财政收入新的增长点，进而成为地方融资平台重要的还款来源。 截止2010年底，6.7万亿元地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额高达2.5万亿元，占比为接近四成（38%）。然而，除了国家土地政策未来可能出现变化，土地收益本身就具有不稳定性。当前我国政