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城市更新之外的他径：深圳非农建设用地合作开发 作者：城市更新组 发布时间：2015-11-26 14:39:58 编者按 城市更新项目一直是深圳市开发商获取土地的主战场，但除了城市更新模式外，如果有条件，开发商与村股份公司合作开发非农建设用地也不失为更好的一个选择。笔者结合自身法律服务经验，对深圳非农建设用地的概念、利用方式、合作开发模式与城市更新模式的比较、合作开发程序进行整理介绍，以期对读者有所裨益。 一、深圳非农建设用地的概念 在深圳，非农建设用地是城市化转地过程中为满足原农村集体经济组织生产发展或生活需要，根据《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府（1993）283号）、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府（2004）102号）等规定，按照一定的标准划定给原农村集体经济组织的建设用地。除非农建设用地外，深圳还存在征???返还用地，是指政府征收原农村集体所有的土地后，返还给原农村集体经济组织的建设用地，征地返还用地的利用模式与非农建设用地基本相同。 基于深圳城市化的快速发展和土地资源的稀缺，1993年和2004年，深圳市分别对特区外的土地即宝安和龙岗两区所谓农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。在这次城镇化的过程中，为了对原集体土地权利人和村民予以补偿，宝安和龙岗两区分别出台了相关的政策性文件，划定出一定面积的非农建设用地返还给原村集体和村民作为工商、居住和公共设施用地。根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》深府[2004]102号文件，按照“工商用地指标1平方米/人、居住用地1平方米/户、公共设施用地2平方米/户”的标准返还非农建设用地，但当时的补偿工作并未完全落实到位，有些村股份公司的返还非农建设用地无地可落，指标悬空，形成了所谓非农建设用地指标。因非农建设用地指标可以抵扣地价，在市场上也是炙手可热，明码标价进行交易和转让。 二、非农建设用地的规范性文件 非农建设用地涉及土地、规划、城市更新、集体资产管理等多方面的内容，深圳市以及宝安、龙岗、坪山、龙华、光明等区涉及非农建设用地的规范性文件非常繁杂。但总体而言，最为重要的规范性文件主要有以下三个： 1、《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府〔1993〕283号） 2、《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府〔2004〕102号） 3、《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》（深府〔2011〕198号） 三、深圳非农建设用地的利用方式 为了盘活非农建设用地的开发利用，深圳市和各区出台了一系列的关于非农建设用地利用的政策性文件，归纳而言，非农建设用地主要有以下两者利用途径： 1、如果非农建设用地与征地返还用地属于空地的，则股份公司可以转让、自主开发、合作开发、作价入股等方式进入市场交易。目前，村股份公司将非农建设用地与开发商进行合作开发，由村股份公司提供非农建设用地，开发商投入全部开发建设资金，并将建成后的一定面积的物业分配给村股份公司，属于比较常见的方式。 2、对于建成区的非农建设用地，如符合城市更新条件的，可申请进行更新改造。对于与规划相冲突的非农建设用地，按规定也可申请调入城市更新项目的范围。 四、非农建设用地的合作开发和城市更新模式的比较 1、对象不同 合作开发的非农建设用地对象除应当为空地外，在用地类型上也有所限制。根据深府（2004）102号文，划定给村股份公司的非农建设用地有三种类型：（1）工商用地；（2）居民住宅用地（含一户一栋的住宅用地、统建楼用地）；（3）公共设施用地。只有工商用地才能进入市场交易和合作开发，而居民住宅用地和公共设施用地不能进入市场交易。但如采取城市更新模式，则可以包括建成区的居民住宅用地和公共设施用地。 2、程序不同 非农建设用地的合作开发相对程序比较简单，除履行村股份公司的合作方筛选、内部决议程序外，还需要报街道办、城建局、国有资产管理部门、规划国土部门等行政部门审批。总体而言，正常情况下一年左右是可以完成签署土地出让合同的程序。 城市更新模式则耗时长久，从纳入城市更新单元计划、产权核查、搬迁补偿、专项规划审批、产权注销到实施主体确定，往往需要2-3年的时间。为了规避如此复杂的程序，对于规划为居住或商业的用地建成区土地，不少村股份公司在已经划定的非农建设用地范围自行拆除建筑，成为“空地”后按规划申请非农建设用地的上市交易。 3、地价补缴标准不同 非农建设用地用作商品性质上市交易的，需补交地价。根据深府〔2011〕198号文，非农建设用地和征地返还用地的空地申请进入市场交易的，