农村集体土地法律制的度新探(参加华东会议).docVIP

重建农村集体农用地法律制度新探 ——以新型城镇化需求为视角 王 义 周雪逵 摘要：推进新型城镇化，应当对现行农地制度进行改革。在维持集体土地所有制不变的前提下，明晰集体与成员的地权关系，重建农民集体组织，以强化农民集体的组织能力、与公权抗衡能力；打破家庭承包模式，实行土地集体统一管理，以竞价方式出租经营；允许农民将其在集体组织中的“股权”——成员资格权质押和转让；改革土地征收制度，区分公益征收和商业收购，实行公平交易，将土地权益完全归还农民。本文的创新之处在于，在法律强调以准私有化的方式稳定家庭承包关系，甚至有研究者主张土地私有化的背景下，本文反其道提出了土地由集体统一经营的改革设想；在减轻农民负担的一片呼声中，本文提出了有偿使用集体土地的大胆设想。这些主张看似逆流而动，但细观全文不难发现，实为将农民利益保护落在实处的有效措施。 [关键词] 新型城镇化 家庭承包制 农民地权 农民集体组织 集体土地经营方式 城镇化已经历史地、越来越紧迫地摆到我们面前。与以往城镇化实践中单纯的“造城运动”不同，新型城镇化的核心是“人的城镇化”。 “这是对以往一些城乡割裂、农民利益受损的发展夹角而言的。新型城镇化更将是人性的城镇化，而不再是野蛮的、掠夺式的城镇化。新型城镇化要妥善解决农民人地分开的局面，将地的城镇化与人的城镇化合二为一，使城市产业可以更加吸纳更多的农村劳动力。”李克强总理对此有一个更生动的诠释，“我在农村调研的时候，经常和农民们聊天，他们在谈到对未来生活的愿望时，不少人用一句简洁的话来表达，说是希望过上和城里人一样好的日子。这在过去对农民来说是奢望。”归纳“人的城镇化”要旨，以下应该是重要内容：农业人口转移、农民权益保护、农民获得更多发展机会。也正如李克强总理所说，城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化，需要各项配套改革去推进。在这个配套改革中，与农民利益攸关的农地制度改革当属其中。正如一位学者所说，“中国的所谓‘三农’问题说到底也就是中国的土地问题。无论是农村、农业还是农民，他们的基础都是土地。土地以及有关土地的制度是如何安排的问题直接关系到所谓‘三农’的命运。” 在着力新型城镇化的今天，我们必须对现行农地制度进行深刻反思。 一、农村集体农用地法律地位的主要特性 （一）经营形式的确定性 2002年8月，我国颁布了《农村土地承包法》，规定农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，均实行承包经营制度。也就是说，我国农村集体土地，除了自留地和自留山之外，只有一种合法的经营形式，即包括家庭承包和其他方式承包两种形式的承包经营。 （二）家庭土地承包关系的法定性 集体土地承包关系属于民事法律关系范畴，集体土地承包合同属于民事合同，但同时又具有明显的法定性，意思自治的民法基本精神基本不适用于农村土地承包经营关系。从合同主体来看，承包方并不是发包人自由选择产生的，农村集体经济组织成员均有权要求签订土地承包合同。《农村土地承包法》第5条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地；从合同内容看，多数不是双方自愿协商的结果，比如承包的年限、承包的数量、承包人的义务、承包合同的解除等，这些都由法律明确规定，排除双方当事人自由协商方式的适用。 （三）取得承包经营权的无偿性 《土地承包法》规定，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利。该法尽管没有明确规定禁止收取承包金，但法定的承包双方权利义务的规定并没有关于收取和缴纳承包金的内容。上世纪50年代，我国颁布《农业税条例》开征农业税，一度曾经以实物方式缴纳，俗称“公粮”，之后又改成货币形式缴纳，即所谓的“三提留”和“五统筹”。2006年1月1日起，国家取消农业税。自此，农民承包经营土地，不需要支付任何经济对价。使用他人所有财产，法律规定不需要支付相应对价，应该说这是一个罕见的特例。 （四）承包经营权的物权性 承包经营的依据是合同，依合同而产生的承包经营权当属债权。但是，我国《物权法》第11章设专章规定了“土地承包经营权”，明确将土地承包经营权纳入物权法调整范畴。在《物权法》中明确规定了土地承包经营权的三项权能：占有权、使用权和收益权，规定了农村土地承包的确定年限，排除了发包人在承包期内调整和收回承包土地的权利，同时还规定了承包人在承包土地被国家征收时获得补偿的权利。 （五）以土地承包权设定他项权的局限性 农村土地承包经营权是一项物权，该物权是否可以设置抵押权，法律有明确的限制性规定。《物权法》第184条规定：“下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”。关于禁止抵押的例外情形的特别规定，《物权法》第180条规定：“债务人或者第三人有权处分的下列财产