环保视角下哈尔滨城市集中供热地方性立法探究.docVIP

环保视角下哈尔滨城市集中供热地方性立法探究 　　【摘 要】哈尔滨冬季雾霾情况严重暴露出了哈尔滨市政府在城市集中供热的环保方面立法不够完善。在实地调研哈尔滨各城区污染情况，收集资料，进行整理分析，并将《哈尔滨市城市供暖办法》《哈尔滨市大气污染防治专项行动方案》与国外有关城市集中供热地方性立法管理的规定进行对比分析，针对哈尔滨城市集中供热导致的雾霾现象的原因以及相关立法存在缺陷的现状，提出具有现实意义的立法建议，促进城市集中供热地方性相关立法的进一步完善 【关键词】环境保护；地方性立法；强化责任；立法公开 【中图分类号】D92 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）04-0093-02 一、问题的提出 （一）雾霾的危害 雾霾，是特定气候条件与人类活动相互作用的结果，高密度人口的经济及社会活动必然会排放大量细颗粒物（PM2.5），一旦排放超过大气循环能力和承载度，细颗粒物浓度将持续积聚，此时如果受静稳天气等影响，极易出现大范围的雾霾 雾霾含有20多种对人体有害的细颗粒和有毒物质，霾中的细小粉粒状的漂浮颗粒物直径一般在0.01微米以下，人吸入后能直接通过估计系统进入支气管，甚至肺部。严重影响人们呼吸系统的健康。能够造成多种呼吸道疾病、脑血管疾病和鼻腔炎症。并且空气中可吸入颗粒物多、气压低、空气流动性差，有害细菌和病毒向周围扩散的速度变慢，致使空气中病毒浓度增高，疾病传播风险增高 （二）哈尔滨大气污染现状 哈??滨作为中国典型的北方高寒城市，是中国最北部的省会城市，每年供暖期为当年10月20日至次年4月20日，供暖期较长，且哈尔滨能源结构较为单一，主要以燃煤为主，城市周边还存在大量自供暖现象。近年来每当冬季来临，哈尔滨的空气质量直线下降，污染指数屡屡爆表。2013年10月20日，在哈尔滨冬季取暖系统开启的第二天，以哈尔滨为中心的东北地区多个监测点的PM2.5日平均浓度高达每立方米1000微克，超出了世界卫生组织安全标准的40倍；2016年11月份，哈尔滨在全国城市污染排行榜上多次排在首位，雾霾已成为这座城市的“季节病”。哈尔滨的雾霾天气一般只在供暖季出现，严重时能见度不到十米，对人们的日常生活造成了极其严重的影响 （三）哈尔滨大气污染的原因分析 黑龙江省环境保护科学研究院迟晓德等人研究认为，哈尔滨冬季空气污染严重，主要由焚烧秸秆、机动车尾气排放、工业废气等多种原因造成的。笔者认为，机动车尾气排放、工业废气都是常年性存在的污染源，所以这些原因在哈尔滨季节性雾霾的问题上的并不是重点，而城市供暖才是导致的雾霾天气的最重要因素[2] 虽然哈尔滨市政府在2011年出台了《哈尔滨市供热办法》，并在2016年发布了《哈尔滨市大气污染防治专项行动方案》，但监督管理和法律责任部分规定的不够完善，奖惩机制过于松懈，导致供热企业违法成本低于守法成本，市区内部及周边仍存在大量燃煤小锅炉，这些燃煤小锅炉大部分没有除尘脱硫设施，烟气未处理全部直排，是雾霾产生的重要因素。哈尔滨市对于燃煤小锅炉的淘汰工作一直在进行中但不够严格。这些问题导致近年来供暖期间哈尔滨及其周边地区空气受到严重污染 二、哈尔滨集中供热地方立法不足 对于集中供热的问题，哈尔滨政府出台了相关的供暖办法和可行性研究，但具体的地方法律法规尚不完善，在环境保护方面几近空白。通过调查研究，笔者从法律视角分析集中供热方面地方立法的现状，总结出以下几点关于我国在集中供热方面地方性立法的不足 （一）对于哈尔滨供热企业缺乏严格法律监管 近几年，哈尔滨市集中供热发展较快，城区供热已经形成热电厂和区域锅炉房的热源形式进行供热，县域供热在近几年的发展中也在快速增加供热面积。而随着低碳经济和国家节能减排目标的推进，供热企业能耗过大、供热成本偏高的问题和矛盾就更加突出。在收集材料过程中，笔者发现哈尔滨多家供热企业都曾因使用廉价褐煤或未安装运行环保设备受到环保部门的警告和罚款，更有企业宁愿向政府一次性交罚单，也不愿安装运行环保设备、承担更高的环保设备运营成本。因此在地方性法律法规监管力度不够的情况下，各供热企业极易产生良莠不齐的状况，导致供暖问题的产生。2016年哈尔滨市政府发布了《哈尔滨市大气污染防治专项行动方案（2016-2018）》，对供热企业的供热方式有大体方向的规定，但在监督管理和法律责任部分规定的不够完善，因此，应尽快完善地方法规在监督管理和法律责任部分的不足，运用严格立法对供热企业进行强制约束，通过法律法规来规范供热企业生产经营环节 （二）供热领域的环保法律责任不健全 在集中供热带来的环境污染防治的过程中，政府和供热企业的法律责任承担是两个主要方面，其中政府的主导是关键，政府依法行使环境保护的权利，同时也依