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中国社会政策行进中的几个基本问题 ——以新型合作医疗政策为例 杨团 在中国，社会政策是一个学术界都很生疏的新概念，政策就是政策，为什么要加上社会两个字 做前缀？非典的教训强化了全民的社会风险、社会问题意识，开始了解要解决社会问题，必须依靠 政策改进的道理。科学发展观的提出，使我们找到了政策改进的方向和尺度。本文以中国目前备受 关注的新型合作医疗政策为例，说明笔者对中国社会政策几个基本问题的看法。 新型合作医疗的政策是在非典以前制定的，非典以后出台的。目前已经在全国30 个省、自治区、 直辖市的310 个县 （市）进行试点。截至2004 年6 月，覆盖9504 万农业人口，实际参加人数6899 万人，参合率72 。6% 。全国共筹集资金30.21 亿元。到今年6 月，已有4194 。03 万人次得到了合 作医疗报销补偿，报销金额 13。94 亿元①。以时间效率计，这是自1949 年以来中国政府在农村卫生 方面效率最高的一项政策。 该项政策的主要目标，是到2010 年，在全国农村建立起适应社会主义市场经济体制要求和农村 ② 经济社会发展水平的新型合作医疗即农民医疗互助共济制度。制度建设的目的是重点解决农民因患 传染病、地方病等大病而出现的因病致贫、返贫问题③ 该项政策的推行方式，是政府组织、以财政补贴引导、支持农民自愿缴费，县为统筹单位，实 行大病统筹为主、以收定支核定医药费报销比例、由县办管理机构支付。 该项政策自2003 年开始试点，目标是“研究和探索适应经济发展水平、农民经济承受能力、医 疗服务供需状况的新型农村合作医疗政策措施、运行机制和监管方式，为全面建立新型农村合作医 疗制度提供经验。”④ 显然，这是一个以政府规划、组织、融资为提供机制、以大病统筹为手段、以解决农民因病致 贫、返贫问题为目的的政策。 但是，政策执行中遇到了农民缴费难、地方政府筹款难、经办机构管理难、卫生机构监督难， 筹资和管理成本高、报销比例低、合作医疗基金沉淀多，农民受益面小等诸多难题，尤其是没有得 到政策维护的受益主体——农民的信任。 一、 社会政策的理念问题 所谓社会政策的理念，是以维护社会公正作为公共价值观，认为只有以社会公正这一公共价值 为标准设计的各项社会政策，才能实现社会的公平和可持续的发展。为了达到社会发展的目标，社 会政策从其理念出发，必然对社会弱势群体、困难群体的生存状态和权益保护予以重大关注，这与 实现以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观具有一种内在的深层和谐与统一。⑤ 不过，社会政策的理念并不是自然而然体现出来的，它需要人们经常以反思和拷问的形式来验 证它是否存在于某种社会政策之中。 例如城乡卫生资源分配不均，在资源配置和政策实施中，人们或是缺乏全局的信息和长远眼光， 或使囿于经济利益而毫无觉察。当着某项公共事件爆发，这种缺乏公平与公正的理念的政策缺失就 被揭示出来。非典就是一例。 新型合作医疗政策中也存在类似问题。传统合作医疗一直是将医疗与预防保健结合在一起的， 但是，2002 年底通过文件却将这两者分开，将预防作为政府全部承担的纯粹的公共卫生服务，新型 合作医疗成了专门以大病统筹为主的政策。结果没等到政策实施，就出了非典，但是，非典时期关 ① 《中国的社会保障状况和政策》白皮书，2004 年9 月7 日，朱庆生，积极稳妥地推进中国新型合作医疗制度建设， 国际社会保障协会第28 届全球大会中国特别会议，2004 年9 月17 日 ② 2003 年1 月，国办发[2003]3 号国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知 ③ 2002 年10 月，中共中央、国务院发布了“关于进一步加强农村卫生工作的决定” ④ 2004 年1 月，国务院办公厅转发卫生部等部门关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知 ⑤ 王思彬，本期 1 于“为什么经济底子厚了、科技水平提高了、花钱多了，但公共卫生的状况却恶化了”的全民大讨 论并未引起对新型合作医疗政策的反思。相反，在非典时期对农村公共卫生的极大关注和各级政府 的紧急拨款随着非典的过去也销声匿迹。