新常态下开发区土地集约利用评价.doc

新常态下开发区土地集约利用评价 　　摘要：对开发区土地集约利用情况进行评价，可以为开发区土地可持续利用和开发区转型升级提供依据。以国土部《开发区土地集约利用评价规程》要求为基础，结合新常态经济特征，构建了新常态下开发区土地集约利用评价体系。分别使用两种评价体系对成都经济技术开发区土地利用集约度进行了对比，结果表明：（1）原有规程评价体系不能完全适应新常态下经济发展要求，改进后的新常态评价指标体系更能全面反映情况；（2）新常态下成都经开区在土地利用状况、要素投入质量、产业结构优化等方面存在不足。成都经济技术开发区应提高土地集约利用度，加快开发区转型升级 关键词：新常态土地利用；开发区；土地集约利用；土地利用评价 中图分类号：F327.9 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0035-08 2014年4月，国土资源部颁发了《开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行）》（以下简称《规程》），其主要目的是通过开展开发区土地集约利用评价工作，科学评测开发区土地利用集约度，加强开发区用地管理，并为开发区扩区升级提供科学依据。《规程》指标体系虽能层次清晰地反映开发区土地利用强度、经济效益和土地管理绩效等方面现状，但主要存在以下不足：（1）无法反映开发区产业发展与土地利用之间内在联系；（2）无法反映开发区土地利用的动态性特征，仅能反映出土地利用某一阶段的静态水平；（3）缺乏反映生态效益环境的指标，反映土地利用综合效益的指标不够全面；（4） 仅关注土地生产要素的投入产出，缺乏对劳动力、资本、技术等其他生产要素投入产出的综合考察。同时，目前学术界关于开发区土地集约利用指标体系构建的研究，较多地考虑土地利用结构和合理布局、土地资源配置效率、土地利用可持续性等驱动因素，却对我国经济发展阶段性特征这一宏观驱动因素很少涉及，这可能会导致开发区土地集约利用评价结果出现偏差。本文结合经济新常态特征及新常态对开发区土地集约利用的要求，提出新常态下开发区土地集约利用内涵，构建新常态下开发区土地集约利用评价体系，并以成都国家级经济技术开发区（以下简称“成都经开区”）土地集约利用情况为例展开实证研究，以期评价结果对新常态下提高开发区土地利用集约度提供重要的决策依据 一、新常态下开发区土地集约利用内涵 为了便于开发区土地集约利用评价工作的顺利开展，国土资源部《规程》从狭义层面将开发区土地集约利用统一界定为：以符合有关法规、政策、规划等为导向，通过增加对土地的投入，改善经营管理，挖掘土地利用潜力，不断提高开发区土地利用效率和经济效益的一种开发经营模式。但国内学者普遍认为，对于开发区土地集约利用应该从广义层面来理解，大致包括以下三方面：（1）从可持续发展视角出发，强调开发区土地集约利用的综合效益最大化[1，2]；（2）从宏观层面出发，强调开发区内部土地与区际土地利用结构优化 [3，4]；（3）从存量土地挖潜视角出发，通过土地合理布局和用地结构优化，最大限度地提高土地利用率和单位面积的土地投入产出率[5，6]。国内学者虽然研究视角不同，但对开发区土地集约利用内涵基本达成一致意见，即：一是开发区土地集约利用的前提条件是土地的合理布局和结构优化；二是开发区土地集约利用的最终目的是实现经济、社会、生态等综合效益最大化；三是开发区土地集约利用的主要途径是挖潜存量土地，提高土地利用效率；四是从时序特征上看，土地集约利用是一个动态化过程 然而，以上开发区土地集约利用内涵却未能直观地体现出开发区土地集约利用与经济发展阶段性特征的正向关联性。随着我国经济进入新常态，未来经济增长动力将主要来自全要素生产率的提高[7，8]。在以经济增速放缓、经济结构调整、经济动力改变以及资源环境约束增强为特征的经济新常态背景下，开发区土地集约利用原内涵无法体现新常态对土地集约利用的新要求，即：（1）土地利用结构与新常态下经济结构优化，特别是与产业结构转型升级的要求不适应；（2）土地低效产出与新常态所要求的经济集约发展不协调 因此，在我国“三期叠加”的经济发展阶段，笔者将新常态下开发区土地集约利用界定为：在经济发展的重要战略转型机遇期和资源环境约束增强的背景下，通过提高开发区生产要素质量、调整土地利用结构和空间布局、创新土地供给制度和完善土地资源配置制度，减少土地闲置与低效利用，实现在兼顾环境效益与社会效益前提下的土地产出效率和经济效益增加的一种土地可持续利用过程。其内涵主要包括：（1）在资源环境约束增强的背景下，通过提升劳动、资本、技术等生产要素的质量，有效发挥其要素替代作用，最大限度地减少增量土地的投入，实现存量土地的充分挖潜；（2）在经济发展的重要战略转型机遇期，通过调整土地利用结构和优化土地空间布局等途径，促进产业结构转型升级；（3）在经济