美国三大市政体制的历史成因与内在运行机制 .docVIP

　　美国三大市政体制的历史成因与内在运行机制 　　摘　要： 美国三大市政体制，从设立到后来的发展，经历了反复的探索和实践，有很多可资总结与借鉴的经验教训。尤其是城市经理制和兼设CAO的市长暨议会制，较充分地体现了地方政府管理企业化、专业化的趋势以及地方政府行政至上的原则，符合地方政府发展的一般规律。 　　关键词： 美国市政体制； 城市经理制； 市长暨议会制； 城市委员会制 　　美国城市政府主要有市长暨议会制、城市经理制、城市委员会制等三种形式。它们的发展经历了长期反复的探索和实践，反映了市场经济需要，贴近市民利益，机制灵活，带有很强的实用色彩。其发展进程有很多可资总结与借鉴的经验教训。本文拟对美国市政体制的确立和演进情况进行梳理，之后着重分析其内在运行机制，以推动和深化我们对美国地方政府体制与管理的研究，进而为我国的相关研究提供客观而准确的借鉴。 　　 　　一、 三大市政体制的构成与发展情况 　　 　　美国三大市政体制的基本情况如下： 　　市长暨议会制(Mayor - Council Plan)：实行分权与制衡原则，与联邦政府体制结构较为相近。市议会负责批准预算、通过立法决议、监督政府运作等。市议会的议员一般为11—13名，均经选举产生。市长为行政主管，负责管理城市日常事务，经民选产生。根据市长权限的大小，又可以分为强市长(strong- mayor-council plan)和弱市长(ayor-council plan)两种类型。在“强市长型”市长暨议会制下，市长拥有行政全权，可以聘任、罢免市行政部门主管，提出并执行市政预算，否决议会法案等，市议会处于次要地位。在“弱市长型”市长暨议会制下，议会同时掌握立法和部分行政权力，不仅控制预算权，而且可以直接任命一些市政部门的主管，市长的罢免权也受到很大限制。20世纪30年代在“强市长型”市长暨议会制中又衍生出兼设CAO的市长暨议会制。 　　城市（议会）经理制（City/Council-Manager Plan）：与大企业管理体制——董事会经理制类似。市议会相当于企业的董事会，由民选产生，负责立法、批准预算和重大问题的决策，负责聘任城市经理并视政绩决定城市经理任期。市议会通常由5—9人组成，其议员多采取无党派普选的方式产生。城市行政部门主管是城市经理，管理城市的日常行政事务，负责编制预算，指导各政府部门工作，处理人事任免等相关工作。城市经理由市议会根据其教育背景、从业经历、管理能力等素质聘任，对市议会负责。作为行政管理专家的城市经理相当于企业的总经理，其名称也假企业总经理的称谓，被形象地称为城市经理（city manager）。有些城市经理制政府也设有市长，从议会成员中选出或由民选产生，多半为城市的礼仪代表。有的部分参与市议会工作，但没有超出其他议员的权力，也无权否决议会法案， 　　委员会制(mission Plan)：立法与行政合一，统一集中在经选举产生的委员会。委员会委员既担负立法职能，又兼任市政府各部门的主管。委员会通常有3至5名成员，后来有的城市增加到7名。市长通常从委员中产生，大部分职责都是礼仪性的，并没有超出其他委员的权力。 　　此外，还有镇民会议(Toinistrative Officer，简称CAO）。凡拥有行政次长的市长暨议会制全称为“兼设CAO的市长暨议会制”(Strong-Mayor-Council Plan with CAO)，但一般为表述方便起见，在没有特指的情况下，仍通称其为市长暨议会制。 　　“二战”后，CAO制逐渐被更多的城市采用。根据70年代相关统计，30%采用市长暨议会制的城市设有CAO的职位。后来，西部和南部新兴地区以及大都市区的郊区也纷纷采用CAO制，与城市经理制政府的分布相同。1999年，根据J.H.斯瓦拉的统计，全国5万人口以上的实施市长暨议会制的城市中有39%拥有CAO。〔4〕甚至在很多县政府，也设有CAO。〔5〕从此，美国市政体制更趋完善。 　　设立CAO的原因不难理解，如前所述，设立市长暨议会制的往往是大城市。大城市事务错综复杂，集政治、管理职能于一身的市长往往疲于应付，很难找到既是市政管理的专家、又擅长处理政治问题的市长。即使有人同时具备了这两种素质，也可能不情愿竞选和出任市长。更重要的是，市长是选举(elected)产生的城市行政首脑，既要管理城市日常琐屑的事务，又要兼顾市内各选区各层次选民的利益，不可能面面俱到。因此，通过任命方式(appointed)产生一个超脱于选民与党派利益之上的专业人士辅助其处理城市日常琐碎的事务实有必要。 　　CAO职能主要集中在三个方面：第一，在市长认可下聘任除市政各职能部门主管以外的其他各级市政官员；第二，协调并监督市政府各行政部门的工作，提出市政预算并监督预算的执行；