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地方县级财政发展难题研讨 作者：李力 单位：吉林省财政学会 改革开放以来,吉林省的经济社会得到了前所未有的发展,财政收入也不断跃上新的台阶。但是,经济改革和体制创新,不是一蹴而就、一朝一夕就能够完成的,在改革逐步推进与体制渐进转轨过程中,全省经济发展呈现出不平衡性,突出地体现在县域经济发展滞后和县级财政困难上。按照“木桶理论”,对于农业比重大、经济欠发达的吉林省来说,县域经济就是实现全省经济跨越式发展“最短的木板”。省委七届二次全会提出了吉林省经济发展实施“科教兴省、开放带动、县域突破”三大战略,把“县域突破”作为战略选择之一,就是要从根本上解决县域经济落后和县级财政困难问题,进而带动全省财政经济再上新台阶。本文试从改革开放以来,吉林省在财政和相关经济政策以及资金投入等方面,对县级财政发展的支持与促进过程和取得的成效作简要回顾与分析,并对“十五”期间县级财政发展目标及实现途径进行初步的研究与探讨。 一、支持县级财政发展的过程与现状 (一)从财源建设入手,解决经济不发达县(市)的财政困难问题。我国改革开放初始阶段出台的“减政放权、减税让利”等一系列政策措施,打破了长期计划经济体制下形成的高度集中统一的经济管理模式和“统收统支”的财政管理体制,上个世纪80年代开始逐级实行的财政“分灶吃饭”管理体制,极大地调动了各级地方政府当家理财的积极性,也使财政补贴县经济发展落后的问题凸显出来。为了掌握财政困难县的经济财源基本状况,从1985年开始,省财政组织调查组赴通榆、长岭、镇赉、乾安、长白、靖宇、安图、珲春等8个不发达县(市),对其经济基础、财政实力、人民生活水平以及自然条件、经济环境、资源状况、科技力量等情况进行广泛深入的调查研究,掌握了第一手资料,有针对性地提出了对策建议,形成专题调研报告上报省委、省政府,并组织两次不发达县(市)经济发展讨论会。在此基础上,设立了“支持不发达县(市)发展基金”,每年3000万元,专项用于支持不发达县(市)的经济发展和财源建设,对不发达县(市)还在税收减免、财政补助等方面给予了一系列优惠政策,并在项目审批、平价物资供应等相关政策上给予倾斜,使支持不发达县(市)经济发展工作全面启动起来。 (二)制定县级财政发展规划、落实责任、强化力度,支持不发达县(市)经济发展取得初步成效。1988年开始,财政支持不发达县(市)的范围扩展到28个县(市),占全省县(市)数量的68%,“支持不发达县(市)发展基金”数额也由3000万元增加到5000万元,支持县域经济发展的力度不断加大。这些不发达县(市)基本分为三种情况:一是集中于中、西部地区的产粮农业大县,农业投入多、效益低,工业基础薄弱,财政收入规模小,即所谓“高产穷县”;二是分散于西部边远地区的农业县,自然环境、生产条件更为恶劣,周边经济发展及带动能力较弱;三是分布于东部山区的一些偏远县份,交通不便,开发较晚,但资源丰富,发展潜力和后劲较足。其共同特点是经济发展总体水平低,经济总量小,财政困难,效益低下。围绕这些不发达县(市)的脱贫致富,省财政在各级财政部门大量调查研究的基础上,制定了1988mdash;1992年吉林省县(市)财政收支发展规划,签订了吉林省政府各厅局、大专院校、科研单位与县(市)财政收入升级晋档包保责任书,重点支持28个不发达县(市)经济发展和财源建设工作。通过一系列的政策、资金、科技投入,不发达县(市)的经济面貌有了明显改善,财政实力显著增强,到1993年,中部地区的榆树、德惠、农安等产粮大县(市)的财政收入已经接近亿元县的目标。 (三)适应分税制改革的发展变化,调整省对市、县的财政体制和分配格局,进一步支持县域财源建设。1994年实行分税制财政体制改革后,中央与地方的分配格局发生了很大变化,一方面,中央财政集中了新增财力的大部分,另一方面,中央在参与地方收入分成上,采取一刀切的做法,税收增量返还的比例没有地区差别,同时又受中央财力的制约,科学规范的转移支付制度未能及时出台,使中西部地区省份对分税制财政体制适应能力弱,资金回旋余地小,调度异常紧张,财政困难特别是县(市)财政困难突出地表现出来。吉林省对市、县也相应实行了分税制财政体制,为了缓解县(市)财政困难,增强自求平衡的能力和发展后劲,从1996年起,对人均财力未达到省定标准的市、县,将省共享收入全部下放,到1998年,下放省共享收入的县(市)已达21个,占全省县(市)数量的51bull;2%。同时,对仍有财力缺口的县(市)给予适当财力补助,还帮助县(市)消化部分财政赤字,并从2000年开始,改革与完善省、市、县三级财政管理体制,将省对市、县改为省对市、市对县财政体制,进一步加大对县(市)财政转移支付的力度。几年来,在财力十分紧张的情况下,省财政积极采取新的政策措施,