浅谈新时期信访工作的定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考.docVIP

　　浅谈新时期信访工作的定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考 社会冲突和纠纷无时不在无处不在。社会冲突和纠纷的存在，从某种角度说，是由于人性、资源和生产力水平的限制而引起；从另外的角度，社会冲突和纠纷的产生，也可追溯其社会根源和个性根源。不管怎么，社会冲突的产生是不可避免的。 社会冲突和纠纷的形式与种类是多种多样的。现代社会的发展越来越明显地表现为多元化、多样化的趋势。因此，社会冲突及其解决机制也相应地表现为多元化、多样化的动向。 不同形式和种类的纠纷需要有不同的解决机制，各种解决机制应当相互协调、相互配合，形成一个完整的、优化的系统。 纠纷解决机制系统化，希望从宏观上分析现代社会中各种社会冲突的表现，以及解决社会冲突的各种制度，揭示社会冲突及其解决机制之间的应然关系，探索现有解决机制的整合与优化，并在归纳现代社会发展趋势的基础上，认知社会冲突的新的形式，寻求解决冲突的新方法。 以行政领域为例，行政行为与行政管理手段的多元化、复杂化是现代行政法的发展趋势，与此相适应，必然要求并导致多途径、多渠道地实施行政救济。在此情况下，设置和实施行政救济制度应当遵循一个基本原则：救济途径、救济方式和方法与被救济的行政行为相适应。救济途径、救济方式与被救济行为相适应原则认为，由于现代社会的发展出现行政行为多元化的趋势，对不同的行政行为，应当设置不同的救济途径、解决方式和方法；反之，救济途径、解决方式和方法应当与被救济的行为相适应，应当根据被救济行为的不同特性而构建，具有与被救济行为相适应的程序和制度。由于救济途径在相当程度上决定救济方式和方法，因此，最主要的是救济途径与被救济的行为相适应。救济途径的设置与被救济行为不相适应，不仅达不到设置救济制度的目的，反而会产生负面影响。 一、信访工作定位分析 从纠纷解决机制系统化的角度观察和研究信访工作，笔者认为，要从以下几个方面明确新时期信访工作的定位。 （一）目的定位——解决纠纷还是联系群众 何谓纠纷解决？有学者研究认为：社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”，包含以下层次：1、化解和消除冲突；2、实现合法权益和保证法定义务的履行；3、法律或统治秩序的尊严和权威得以回复；4、冲突主体放弃和改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度，增加与社会的共容性，避免或减少冲突（至少是同类冲突）的重复出现。[②]笔者以为可以此作为我们分析、衡量和评判纠纷解决机制的标准。在现有的纠纷解决机制中，诉讼可以也应该实现以上的四个层次。而某些解决机制，如人民调解，则大概只能做到解决冲突的第一个层次。这里并不是要分析各种解决机制的优劣。笔者也不认为不同的纠纷解决机制存在优劣之分。如果某一个解决机制只能实现解决纠纷的第一个层次，那是因为一个社会存在着只需要实现第一个层次功能的社会冲突。恰当地将不同的解决机制运用于不同的社会冲突领域，正是现代社会发展多元化的需要。 但是作为一种纠纷解决制度，至少应当能够实现第一层次的要求，即化解和消除冲突。否则，其就不能被称为一项纠纷解决的机制。那么，当我们以此为标准，分析现有的信访制度时，不需要进行更多地审视，就会发现信访不仅不可能全面地实现解决社会冲突的多个层面的含义，甚至连化解和消除冲突都很困难。 以目前信访机构的工作方式看，以及《信访条例》的规定看，信访机构工作方式主要是报送、转送、转交和告知另外的投诉途径，而唯一由受理机构直接办理的事项却缺乏如何办理的要求。条例对办理信访事项有期限的规定，但却没有规定受理结果的告知制度。依《信访条例》现有的要求与其实际运作，很难判断信访机构可以实现解决纠纷的目的。实践中，信访所起的作用更多地表现在舒缓社会冲突方面。 当然，或许也可以将信访机构定位为党和政府民群众的桥梁和纽带，倾听群众呼声的渠道（这里暂且称其为群工部门，域外有称公共关系部门）。问题是倾听群众呼声，仅仅通过信访机构是不够的。各级政府都应当设置相关部门联系群众，听取群众的意见。但其定位就应当是联系群众，宣传政策，而非解决纠纷。 （二）对象定位——行政领域还是非行政、违法行政还是不当行政 依《信访条例》的规定，信访人对下列信访事项，可以向有关行政机关提出：对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；控告侵害自己合法权益的行为；其他信访事项。据此规定，信访所受理和解决的事项主要是涉及行政机关及其工作人员违法失职行为，但不限于行政机关及其工作人员的违法失职行为。 实际上，目前我国广大信访机构所受理的事项覆盖广泛的领域，不仅涉及行政管理领域，也涉及司法审判、国企改制、人事管理等众多领域。就受理事项来说，与人民法院、人民检察院和政府的职能部门都有诸多重合、交叉。如何整合、优化受理领域和调整对象，是信访工作定位时必须要考虑的。 就行政管理领域以外