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北京政府时期中央银行法律制度发展论（1812-1927） ——以政府主导下的制度生成过程为视角 李永伟* 内容提要：近代中国1905年的户部银行（大清银行）与1908年交通银行的出现，以及零星金融法规的颁行，从形式意义上标志着我国近代意义的新式银行和中央银行制度在政府被动的主导下开始起步。辛亥革命后，由大清银行演变而来的中国银行及交通银行在该时期仍然是国家银行群的中坚，但在北京政府因为困窘的财政状况而对国家银行只图利用却不加维护的环境中，二者已开始出现了市场化、商业化的转变，并逐渐拥有了可以号令全国金融市场的影响力。行业内的自治局面成为了近代中国中央银行制度发展中的主要推动力，而弱势的中央政府在制度生成过程中却表现的力不从心。 关键词：北京政府 中央银行 政府主导 制度生成 近代中国由官方设立或控制的管理金融市场、经理国库且控制货币发行的国家银行性质的金融机构为数极少，1905年户部设立的户部银行（大清银行）、1908年邮传部设立的交通银行的出现，以及零星金融法规的颁行，从形式意义上标志着我国近代意义的新式银行和中央银行制度在政府被动的主导下开始起步，而缺失了内生动力的这一制度生成过程也就必然会显得有些生硬乃至最终变形。 辛亥革命后，名为统一的北京政府实难以有效控制已陷入分裂的政治格局。清末新旧式银行并存并互相借力的发展局面，在动荡的市场环境中也开始有了新的变化。由大清银行演变而来的中国银行及交通银行在该时期仍然是国家银行群的中坚，但在北京政府因为困窘的财政状况而对国家银行只图利用却不加维护的环境中，二者已开始出现了市场化、商业化的转变，并逐渐拥有了可以号令全国金融市场的影响力。行业内的自治生存和并无太大作用的政府成就了这一时期金融格局的两极拉伸局面。 北京政府时期的财政金融现实与国家银行的持续发展 消解了一个末世王朝的辛亥革命并没有带来安定的政治环境，但清末以来形成的金融格局却被持续动荡的社会打破。除外国银行势力随着时间与各国在华政治力量的起伏有所消长之外，国内三大金融势力（票号、钱庄、新式银行）的市场比例与影响也在发生明显的变化。 辛亥革命后，伴随着西方国家在华势力范围的形成，受政治影响极大的外国银行也开始了经济控制范围的争夺。据不完全统计，截止1926年底，共有50余家外国银行在华活动，其中英国4家，美国5家，法国3家，日本30多家及其他各国7家等。而曾经引领中国金融时尚的山西票号在遭遇战争破坏、经营组织与经营理念落后等原因的影响下，由1911年的26家减至1921年的4家，已开始从近代中国的金融舞台上退场。而钱庄业（特别是上海一带）由于新业务的拓展及所处地理优势，在经过了战时短暂的停顿之后开始取代票号进入自己的“黄金时期”，占据了国内金融机构业务的最大份额，并握有票据交换与清算的主动权。1912年到1926年，以上海南北市共计，新设钱庄105家，资本总额由106万余两增至1341万两。而新式银行在多种因素催生下出现了不正常的快速发展现象，1912年到1927年间新出现了186家。中国银行（前大清银行）、交通银行在这一阶段仍然是中央银行制度的主体和政府财政的支柱。仅以数量而言，北京政府时期全国金融市场得到了极大的膨胀，进入了一个短暂的繁荣时期，再加上同期值得一提的国币改革，可以看出近代中国银行制度尽管问题尚多却在不断进步。其主要原因除了近代社会在不断的变革中逐渐觉醒，观念渐开之外，实业的发展与财政背景成为了两大刺激因素。 第一次世界大战对中国近代实业的影响在国内尚有争论，但进步却是明显的事实。1913-1915年全国平均每年注册的工厂为41.3家，比战前1903-1908年增加一倍；1916-1919年更是达到了124.6家，增加了近6倍。资本额亦大幅上升，1912年到1927年的16年间，历年创办资本额在1万元以上的工矿企业总数为1984家，资本总额为45895.5万元，而1840-1911年的72年间同类数据是953家，20380.5万元。 然而北京政府的财政背景却为该时期银行业的发展增添了几丝阴影，但也道出了几份真相。对因财政亏空而大量发行的政府公债的投机成为了很大部分银行的主业，因而钱庄与银行在大量开设的同时其倒闭数目也大的惊人，极端恶化的政府财政造就的内外债经营是金融市场异常发达的一个不可忽视的原因。据统计，北京政府16年共发行公债27种，发行额为6亿2千万元；同期中央及地方军阀共借外债12亿7千多万元，实收9亿2千多万元，而内债的1/2与外债的1/3用作了国内的军政费用。包括中国银行和交通银行在内的银行界大都大力经营于此，此外另有对政府财政的大额垫款，因而该时期银行业的快速发展与实际业绩也就变得不那么正常了。 二、政府对国家银行统一发行制度的建设努力 北京政府成立后对于统一币制和统一发行的认识与前清显然