韩国PPP法律框架及其对我国启示.docVIP

韩国PPP法律框架及其对我国启示内容提要：PPP的成功运作不仅依赖于政府的信用、项目公司的能力，更与运作PPP所需的配套法律法规、政策体系息息相关。本文在深入分析韩国PPP法律框架的基础上，指出目前我国在PPP立法以及政策支持方面存在的不足，进而对我国完善PPP立法、政策支持体系、政府机构设置提供合理的建议。 关键词：PPP法律法规　政策体系　韩国 一、引言 PPP(Public-Private Partner-ship)广义上指公共部门与私营部门为提供公共产品(或服务)而建立的合作关系，狭义上指项目融资一系列方式的总称。在PPP模式下，公共部门和私人部门发挥各自优势，联合投入资源来生产和提供产品(或服务)，并共同承担责任，分享收益。通过公私双方的合作，不仅有利于缓解公共部门的支出不足，充分发挥私人部门的资金、技术和管理优势，也有利于优化配置项目资源，提高资源的利用效率。 自从1992年在英国首次正式应用以来，PPP在美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等主要西方国家得到广泛响应，联合国、世界银行、OECD、欧盟委员会等国际组织或共同体将PPP的理念和经验在全球范围内大力推广，并广泛应用于发展中国家的公共项目建设中。近年来，我国不断持续快速发展的经济及其所带来的巨大基础设施投资需求，为PPP模式提供了广阔的应用空间。 PPP是我国在缺乏制度性土壤条件下基于现实发展需要而产生的新的公私合作模式，尽管在探索实践过程中不乏成功的案例，在实际应用中失败的项目也很多，而缺乏系统的法律保障体系是其失败的主要原因之一。 二、PPP协议的法律性质 不同的部门法所调整的对象是不同的，合同各方所享有的权利、承担的义务也不尽相同。PPP协议法律性质的合理定位不仅有利于合作双方事后纠纷的解决，提高私营部门参与公共项目建设的积极性，对项目本身的长久成功运行也具有至关重要的意义。 PPP作为一种公共部门和私营部门共同提供产品或服务的合作模式，其法律本质为一系列的契约关系。PPP结构模式如图1所示，主要包括三类活动主体：公共部门、私人合作者和其他利益相关者(如公共服务的消费者、为公共设施的建设和运营提供产品或服务的承包商或供应商、融资的提供方等)。PPP实质上就是这三类利益主体互动所产生的一系列法律关系(见图1)，其中最为核心的法律关系即公共部门与私人部门之间的法律关系(即PPP协议)，其权利义务关系的互动将直接影响到整个PPP模式所涉及利益主体之间的权益关系。 PPP法律关系中的贷款协议、保险协议、采购／供货协议、买卖／服务协议、承包建设合同、委托经营协议等均为私法契约，一旦发生争议，可由私法来调整。而对于PPP协议的法律性质，无论在理论界还是实务界都存在争议。政府部门与私人合作者之间既是采购者与供应商的关系，又是监督者与被监督者的关系，还是共同承担责任、分享收益的伙伴式合作者的关系。PPP协议中既包括政府部门行使公共管理职能的内容，又体现出公私双方作为平等民事主体之间的权利义务关系。因此，PPP协议表现为行政合同与民事合同的融合状态。 三、我国PPP立法现状 我国宪法对非公有制经济地位描述的修正变更，为非公有制经济和私营部门进入基础设施和公用事业领域提供了根本法律保障。在宪法精神推动下，国家立法机关、国务院有关部门以及地方各级政府也纷纷通过修订已有法律或是出台各种政策规章，以消除体制性障碍，促进PPP模式在公共项目中的运用。根据现行的法律、行政法规、部委规章、地方政府规章四个层次法律体系，我国PPP模式相关的法律法规现状如表1所示。 另外，《中外合资经营法》、《中外企业法》以及外汇管理、外债登记、对外担保等相关法律法规适用于有外国投资的PPP项目公司。现行法律中还有对外商来华投资在关税、进出口权、土地使用权、税收等方面的规定。上述这些法律、法规文件基本构成了我国公私合作制制度的政策、法律保障体系，为我国PPP模式的运作起到了一定的指导作用。 四、韩国PPP法律框架的内容 (一)韩国PPP法的发展历程 韩国PPP法的发展历程如表2所示，从中可以看出韩国有关PPP法律内容的制定与修订逐渐趋于完备化、系统化。在1994年8月之前，还没有较为正式的有关法律文件出台，而关于基础设施建设方面也只有个别法律条款进行了简单的规定。但在之后的十年内，一系列有关PPP的法律文件相继颁布并施行。 (二)政府政策支持体系 韩国政府在政策上给予PPP项目全方位的支持，具体表现为土地购置、收益保障、税收减免、信用担保、风险分担等各个层面的优惠措施。值得一提的是，韩国政府还会根据政治经济形势变化在年度计划中对PPP项目引人临时性支持措施。 (三)相关行政主体