重庆地票制度对长沙土地管理工作的启示.docx

重庆地票制度对长沙土地管理工作的启示一：“地票”概念之厘清重庆“地票”制度自从2008年12月4日在重庆农村土地交易所进行第一次公开拍卖至今，已经走过了九个年头，现已成为重庆农村土地交易所的主要交易品种，交易频次、交易价格和交易量稳定上升（见图1）。外界一直对重庆“地票”制度聚讼纷纭、热烈讨论，但与此同时仍有很多人对重庆“地票”制度的涵义不甚明了，因此在探讨相关问题之前，有必要对“地票”之概念予以澄清。（图1）“地票”背景重庆“地票”制度是2008年重庆市建设城乡统筹实验区提出的十二个具体措施中的一条，主要是以农村土地交易所为依托，通过“地票”制度进行城乡土地资源的统筹。之所以要进行城乡土地统筹，其迫切性在于，当时的重庆与绝大多数中国其他城市一样，面临着城乡二元土地制度的困境：我国法律规定，城市土地属于国家所有，农村土地除非国家征收，不得转为城市建设用地，而农村土地的使用权也不能自由流转。农民进城后，留在农村的建设用地退出渠道淤塞，城市又不得不为其匹配建设用地。这样的“两头占地”，导致城市建设用地刚性增加，农村建设用地闲置。城市建设用地刚性增加是以减少农耕地为前提的。因而，耕地保护陷入了只减难增的局面。而如果鼓励外出农民将宅基地复垦为耕地，从而在坚守18亿亩耕地红线时腾出建设用地指标，形成地票后到市场公开交易，这就巧妙地绕过了农村宅基地不得流转的法律限制，为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一个制度通道，也有利于耕地保护。但显然这属于打了《土地管理法》第六十三条的擦边球，因此“地票”交易的平台载体——土地交易所，被特别限制“地票”交易只能在重庆市范围进行。“地票”运作流程“地票”运作流程大致包含以下几个关键步骤：第一，农民申请。经村集体三分之二成员或三分之二成员代表书面同意，闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地可以成为立项申请的标的，区县土地行政管理部门同意后，可以组织复垦。 第二，土地管理部门验收。村集体或村民复垦土地经土地管理部门严格验收后，腾出建设用地指标，并由市土地行政主管部门向土地使用权人发给相应面积的“地票”。 第三，地票交易价格确定。在综合考虑开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，市土地行政主管部门制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标交易基准价格，供交易双方参考。 第四，土地交易所交易。农村土地交易所固定交易，所有法人和具有独立民事能力的自然人公开竞价，地票交易总量原则上不超过当年国家下达的新增建设用地计划的10%。第五，地票交易收益分配。原则上在抵扣成本后，地票交易价款的85%归农户，15%归农村集体经济组织用于新农村建设。第六，地票兑现。地票作为城市建设用地指标凭证，地票持有人可以凭票申请国家对某地块进行开发，并在“招拍挂”程序中与其他主体公平竞争，法律上无优先购买权。下图可以更直观地帮助理解“地票”制度（图2）（图2）二：“地票”制度之功能盘活农村闲置土地资源，提高农民财产性收益地票制度一大重要功能即是绕过农村集体土地直接流转之法律限制，以“地票”为中介使得农村集体土地在事实上得以流转。农民进城务工之后，大量的宅基地被废弃，既未转化为耕地，又不能流转，是土地资源的极大浪费。而农民复垦实际上一举解决了这两个问题：既增加了耕地，又进行了流转，使得闲置的土地资源充分利用起来，也增加了农民的财产性收益。重庆农村户均宅基地0.7亩，通过地票交易，农户能一次性获得10万元左右的净收益，这也是近几年重庆能够完成数十万户农村危旧房改造和高山生态移民扶贫搬迁的基石。在笔者看来，“地票”制度也可以理解为一个从政府看中了一块集体土地后方可拆迁、政府未看中的集体土地即没有机会拆迁变为政府允许所有集体土地的用益物权人自行选择是否“拆迁”，这种模式变迁的关键一方面在于抹平了级差地租，给劣地使用权人以政策性优惠。在农村集体土地无法自由流转的现实条件下，政府征地一定是按照日后地块的市场估值从高到低按顺序开征，边远地区的农民很难享受到征地补偿款；即便农村集体土地可以自由流转，边远地区土地的市场估值也会比较低。但不同土地来源形成的“地票”在农村土地市场交易是一视同仁的，实际上是对近郊土地的“低估”和边远土地的“高估”，因此近郊农民不会有动力复垦，而边远农民会有较大的动力复垦，重庆“地票”制度百分之七十以上的供给来源于重庆渝东北、渝东南边远地区农民，即证实了这一点；另一方面实现了农村土地与城市土地的交流，是大城市反哺大农村的重要举措。“先补后占”，充分保护耕地在过去的“征地”模式下，流程是先征用集体土地，减少的耕地日后再找个地方增加相应面积，以实现耕地面积不变，但如果不从农村闲置宅基地复垦着手，日后要增加相应面积的耕地并非易事，容易造成耕地面积的减少。“地票”制度