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直辖市与中央的立法权限划分 刘志刚，张 晗 摘要：现行《宪法》以及《地方组织法》《立法法》《行政处罚法》《行政许可法》 《行政强制法》等法律构成了我国直辖市与中央立法权限划分的法律规范基础。目 前，直辖市与中央的立法权限划分方面存在一些问题，具体包括：其一，直辖市与中央 的立法权限划分方式不甚周延、立法权限划分标准不甚科学。其二，直辖市与中央立 法权限划分的内容存在许多模糊之处。其三，《立法法》(2000)和《行政处罚法》中关 于直辖市与中央立法权限划分的规定存在冲突。其四，直辖市地方性法规与部门规章 之间的冲突解决机制存在弊病。国务院制定的行政法规在我国法律规则体系中的地 位是比较清楚的，但是国务院制定的规范性的决定、命令在法律规则体系中究竟处于 什么位置，现行宪法以及立法法等相关法律中规定得并不是十分清楚，这在很大程度 上影响到了对直辖市立法权限-9空间的理解。全面深化改革对直辖市立法权限范围 的厘定有一定的影响。完善直辖市与中央的立法权限划分，可以从两方面进行：其一， 仿效经济特区授权立法，由全国人大对直辖市人大及其常委会作出授权，赋予其变通 上位法的权力。其二，完善授权立法制度，加强对直辖市授权立法的监督。 关键词：直辖市与中央；立法权限；划分 中图分类号：D920．0文献标识码：A 作者刘志刚，男，汉族，河南汤阴人，法学博士，复旦大学法学院教授，博士生导师； 张晗，女，汉族，湖北黄冈人，复旦大学法学院博士后研究人员(上海200433)。 直辖市作为我国省级地方行政区域单位，它与中央之间的立法权限划分，同省、自治 区与中央之间的立法权限划分在本质上是一样的，均属于中央与地方之间的立法权限划 分。但是，直辖市在人口结构、行政管理以及在国民经济和社会发展中所处的地位等方面 水 司法部2015年度国家法治与法学理论研究项目“宪法实施监督机构研究”[项目编号： 15SFBl002]。 ·139· 万方数据 贵州民族大学学报(哲学社会科学版)2017年第2期 与省、自治区均不甚相同。更加之，近年来直辖市承担了比较多的国家战略任务，如司法 体制改革、自贸区建设、科学技术创新中心建设等，如是这些均对直辖市的现有立法权限 提出了冲击和挑战。目前，直辖市在立法权限方面面临的压力，既有类同于省、自治区那 样的在中央与地方立法权限划分方面的压力，也有基于直辖市自身的特殊性及所承担国 家任务的特殊性对自身立法权限所产生的冲击和挑战。后种压力本质上也属于中央和地 方之间的立法权限划分问题，只不过，该种压力是直辖市作为省级地方行政区域单位在立 法权限方面面临的特殊压力。本文拟从以下方面对直辖市与中央的立法权限划分展开分 析，并就教于学界同仁。 一、直辖市与中央的立法权限划分现状 现行《宪法》以及《地方组织法》《立法法》《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制 法》等法律构成了当前直辖市与中央立法权限划分的法律规范基础。本部分内容结合前 述相关法律对直辖市与中央的立法权限划分进行框架性梳理，具体从以下三个方面展开。 (一)《宪法》和《地方组织法》中对直辖市与中央的立法权限划分 直辖市与中央的立法权限划分导源于1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人 民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)的规定，在此之前，除民族自治地方人大之外， 包括直辖市在内的地方国家机关没有任何立法权限。1979年7月1日，五届全国人大二 次会议审议通过的《地方组织法》第6条、第27条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大 会及其常委会，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地 方性法规。前述法律规定使得包括直辖市在内的省级地方国家权力机关获得了立法权， 国家立法体制开始由先前时期的中央完全集权型立法模式转向集权一分权型立法模式， 中央和地方的立法权限划分问题开始出现。但是