基于城乡规划导则名称界定的思考.pdfVIP

关于城乡规划导则名称界定的思考 彭瑶玲 孟庆 曹春霞 摘要： 从城乡规划导则的名称界定入手，以规范性文件的视角剖析城乡规划导则的概念及内涵，并结合 重庆市的案例，分析在实际操作中由于名称界定不清而引起的相关问题，提出有针对性的建议及措施，继而完 善城乡规划导则的编制方法与体例内容。 关键词： 城乡规划 导则 名称 界定 自 1990年 4 月 1日《中华人民共和国城市规划法》施行以来，我国城市规划法规体系逐步 健全与完善，城市规划建设按照正常有序的轨道进行。城市规划规范性文件作为指导规划建设 的管理和编制依据，技术性和政策性兼具，公共性和专业性并存，成为城市规划法规体系的重 要补充，其编制种类日益丰富，编制体系逐步完善。2008 年 1月 1日《中华人民共和国城乡规 划法》正式颁布实施，对我国城乡规划的法规体系及相应的技术规范提出了全新的要求。 近年来，随着我市城乡规划工作地位日益突出，地方规划法规体系的建设取得了显著的成 绩，并陆续出台了一系列与法规体系相配套的规范性文件。在各种已经出台和正在编制的规范 性文件中，以导则文件居多。 导则属于规范性文件的一种，但是在实际操作中，极容易将其与管理办法和技术标准等相 混淆。由于没有明确的概念界定，使得导则这一新的文体得以流行，无论是政策管理文件、还 是技术标准文件，都常常冠以“某某导则”之称。 1.城乡规划导则出台的背景 从国家规划法规体系的层面来看，在《城乡规划法》正式施行后，并没有出台相应的城乡 规划编制办法，目前依旧沿用 2006 版的《城市规划编制办法》（2006 年 4 月 1 日开始实行）。 而另一方面，作为国家标准的《城乡规划技术标准体系》，目前仍处在修订之中。 国家城乡规划技术标准体系分为基础标准、通用标准和专用标准三个层次。目前正在执行 的《城乡规划技术标准体系（修订）》，共包括城乡规划技术标准 60 项，其中基础标准 6 项，通 用标准 17 项，专用标准 37 项。正在修订的标准体系更强调城乡统筹，体系及内容改变较大， 共包括技术标准 90项，其中综合标准 1 项，基础标准5 项，通用标准 16 项，专用标准 68 项。 在城乡统筹的指导下，国家法规体系和标准体系均处于重新架构之中，从而为地方制定城 乡规划的规范性文件留下了较大的空间，再加上规范性文件的法律地位界定不明，导致地方在 制定城乡规划规范性文件的过程中，针对性较强而系统性不足，容易出现概念模糊、名目不清、 1 内容混杂等问题，其中最显著的就是文件名称的不规范。在这样的背景下，作为法规体系和标 准体系的过渡性文件的“导则”应运而生，承担了指导城乡规划编制工作的重要功能。 2.重庆市城乡规划导则的编制情况及存在问题 2.1 重庆市城乡规划导则制定的现状情况及分类 通过对重庆市近三年城乡规划编制的相关文件进行初步梳理，冠以“导则”之称的规范性 文件总计 23份，其中已经颁布实施的有 20份，正在编制的有 3份。 2.1.1 编制管理类与编制技术类 按照编制用途与功能的不同，重庆市城乡规划方面的导则可分为编制管理类导则和编制技 术类导则两大类。 编制管理类导则以规范管理为主，是管理类规范性文件的主要表现形式，主要是城乡规划 主管部门规范规划设计单位在编制规划中需要遵守的程序和主要内容，是对规划编制工作方向 性和实体内容的指引。如《重庆市村级规划编制导则（试行）》，重点在于明确编制的基本原则、 主要内容、成果格式要求等，体例上主要有总则、条文章节、附则、附录和附表、用词说明等。 编制主体一般为城乡规划主管部门和规划设计单位。 编制技术类导则以技术性内容为主，具有标准规范的属性，主要是规范规划设计单位在具 体规划编制过程中需要遵守的指标和标准，也是城乡规划主管部门对规划设计成果验收的标准。 如《重庆市公共服务设施规划导则（试行）》、《重庆市工业用地规划导则（试行）》，重点对规划 某方面的技术标准进行规定，主要内容包括定义与分类、选址原则、设施设置标准等，编写体 例上采用前言、总则、条文、名词解释、用词说明、补充说明与参考文献的结构形式。编制主 体一般是委托专业规划设计机构编制，由城乡规划主管部门审批发布。