专栏：老龄化、新社会风险与发达国家社会政策改革 - 公共行政评论.pdf

专栏：老龄化、新社会风险与发达国家社会 政策改革 专栏导语： 新社会风险与社会政策改革  彭宅文 １９７５ 尽管 年以来，西方发达福利国家进入了持续的福利紧缩时期 （Ｐｉｅｒｓｏｎ，２００１），但是１９９０ 年代中期依然见证了新社会政策的诞生。其中， １９９４ 年，德国创立了其社会保险体系的第五个政策项目———长期照护保险； １９９７ 年，法国的社会救助给付开始引入老人长期照护的项目；日本和卢森堡先 后分别于 年、 年决定发展长期照护保险。紧接着，西方发达国家都开 １９９７ １９９８ 始采取政策行动回应失能老人的长期照护服务需要，减轻家庭的照顾负荷。在 收紧福利给付资格、控制待遇水平、削减社会支出等福利紧缩议题主导社会政 策改革议程的背景下，长期照护政策的诞生、扩张对西方福利国家发展有着重 要的意义。 解释西方发达国家福利紧缩时代的社会政策扩张最基本的自变量是新社会 风险。社会变迁使得社会风险有着旧、新的分野，社会政策也相应地实现了政 策范式转移，形成了新旧两种社会政策。具体而言，工业社会的社会政策发展 主要围绕旧社会风险展开。旧社会风险主要指受薪的产业工资劳动者因劳动能 力暂时或永久性的丧失，失业，或者因老龄退出劳动力市场而遭遇的收入中断 或丧失的风险。与之相对应，旧福利国家旧社会政策的制度安排聚焦在转移支／ 付，旨在通过收入再分配和／ 或风险分担的方式来应对个体的贫困风险。 新社会风险则是后工业社会的经济、人口、社会结构变迁的产物。与旧社 会风险不同，新社会风险捕捉了经济全球化背景下劳动力市场变迁与人口老龄 化背景下家庭变迁、及其交互作用对社会个体和家庭的新挑战。简单来看，新 社会风险可以简化为家庭风险和劳动力市场风险两个方面（Ｅｓｐｉｎｇ －Ａｎｄｅｒｓｅｎ，  彭宅文，中山大学中国公共管理研究中心政治与公共事务管理学院，讲师。／ ２０１６ ４ ６４ 公共行政评论 年第期 专栏导语 ◆ １９９９）。一方面，经济增长推动的人口转型和疾病转型并没有使个体健康寿命与 实际寿命增长同步，这导致老年失能时期延长、失能老人人口增多。在照顾责 任家庭化的背景下，日益增长的失能老人照顾需求使得家庭成员的照顾负荷增 加。而男主外—女主内的家庭性别分工使得女性家庭成员（尤其是儿媳或女儿） 照顾负荷沉重。另一方面，劳动力市场的变迁使得家庭为避免贫困风险而更多 地选择让女性进入劳动力市场。经济全球化背景下，收入差距的扩大以及劳动 力市场的波动使得仅靠男性养家者的工资收入无法有效避免陷入贫困境地。相 应地，女性进入劳动力市场获得更多工资收入成为多数家庭的权宜之计。于是， 男主外—女主内的家庭性别分工模式开始向双职工家庭模式演变。实现这一转 变潜在要求将之前由女性承担的无酬家务劳动社会化外部化。如果缺乏政策支／ 持，协调这种工作与家庭／ 生活的两难就是新社会风险对个体及家庭造成的最大 ① 挑战之一（Ｂｏｎｏｌｉ，２００５）。 无论是失能老人连续性、不可逆、长期的健康及生活照顾服务依赖，还是 家庭尤其是女性家庭成员所面临的工作家庭协调问题，都无法从收入保护主导 的旧社会政策体系中获得支持和回应。相应地，新社会政策便产生了。总体而 言，新社会政策聚焦在社会服务，旨在通过对个体的继续教育、培训及再培训 提供支持来提高就业能力，以及通过（家庭）照顾工作的社会化来协调个体的 工作和家庭平衡，进而提高个体的收入获得能力（Ｅｓｐｉｎｇ －Ａｎｄｅｒｓｅｎ，２００２）。 区别于旧社会政策的（事后）收入保护思维，新社会政策有着强烈的社会投资 意识，侧重受助者的人力资本投资和能力提升。 尽管进入后工业社会的西方发达国家面临着类似的新社会风险，但是不同 国家的回应策略、方式与程度并不相同。于是，解释新社会政策的国别差异成 为２１世纪以来西方福利国家研究的重要议题之一。除关注福利体制的影响外， 不少研究从政治制度差别、新旧社会政策受益群体的权利资源等方面构建解释