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联邦制和地区均衡：建设合作关系还是培养转移支付依赖性 Federalism and Regional Equity: Building Partnership or Transfer Dependencies 沙安文 (Anwar Shah) 1．前言 幅员辽阔的国家地区间在人口、资源、经济构成、地理诸方面各有不同，这 些差异造成了经济发展和收入水平的参差不齐。大多数国家，无论是联邦制还是单 一制，都采取各种措施，来缓解这种不均衡，从而保证一国的政治和经济稳定。在 单一制国家，中央政府在制定区域经济均衡发展政策时相对而言不受什么约束；但 在联邦制国家，下属的行政个体可以采取一些政策措施来抵消联邦政府政策的努 力。如图 1 所示，解决地区差异是一项让人望而生畏的任务，即使从长远来看也很 难判断哪些举措会成功。本文发现有些专门针对区域差异的政策在一定条件下反而 使得落后地区受到长期的不利影响。 全球化更复杂化了这项挑战。在全球化的大背景下，信息科技而不是自然资 源决定一个国家的竞争力。同样道理，对于一国，教育落后、信息科技不发达的地 区处于劣势，很有可能掉队。 本文讨论了联邦制国家如何应对地区均衡化发展的挑战。本文第二部分列举 了各种可能有用的举措；第三部分探讨了一些举措的负面效应；最后部分根椐上述 分析得出政策建议。 图1：地区差异的国际比较 Source: Shankar and Shah. 2001. “Bridging the Economic Divide within Nations”. Policy Research Working Paper 2717. Washington, D.C.: The World Bank. 1 2 ．联邦制和地区均衡：建设合作关系，保障经济和谐发展 虽然大多数用于促进地区均衡的政策有争议，越来越多的人们同意生产要素和贸易 的自由流通和科技的推广是促进地区均衡发展的核心因素，这解释了为什么俄罗斯 和中国的地区差异越演越烈，这两个国家的中央政策阻碍流通和科技推广。对联邦 制国家，促进区域均衡发展是首要政策任务之一，主要举措总结如下： (i) 保护国内统一市场 对于大多数推行分权改革的国家，维持保护国内统一市场非常重要。地方政 府为了吸引劳动力和资本，从自身利益出发可能会制造贸易障碍、阻止人力资源的 自由分配。因此，政府立法责任的分权很有可能带来地方行政区域之间经济关系上 的摩擦，这就是为什么最好由联邦/ 中央政府制定宏观经济政策，例如贸易和投资 政策。应该指出的是，中央政府本身推行的政策也有可能破坏国内统一市场。所 以，Boadway (1992) 建议，不把立法责任完全交于中央政府的最好出路是用宪法保 障国内贸易服务的自由流通。 成熟的联邦制国家在宪法里通常包含：自由贸易条款（例如澳大利亚、加拿 大和瑞士）；联邦立法权力高于省际贸易法规（如澳大利亚、加拿大、德国、美国 和瑞士）以及个人自由流动搬迁权力（在大多数联邦制国家）。在美国，宪法规定 州的立法权受以下两条的局限（Rafuse, 1991:3 ）: 商业贸易条款（条款 1 和 8 ）：“议会具有规范对外贸易、州际贸易、和印 第安部落贸易的立法权力。” 正规程序条款（修改案XIV 和条例 1）：“没有通过正规立法审核程序前， 任何州政府没有剥夺个人生命、自由或财产的权力。” 印度尼西亚宪法包含了自由贸易和流通的条款。但是，在大多数发展中国 家，中央和地方政府政策以及其他正式或非正式的限制劳力和资本流通的行为破坏 了国内统一市场。举例来说，印度和巴基斯坦的地方政府财政主要依赖向市与市之 间贸易流通征税的收入。中国以往采用户口登记制度来决定粮食分配、就业、住房 和医疗方面的补贴，这项政策极大地限制了人口的流通。 (ii) 税收调和与协作 行政区域之间的税收竞争可以具有积极的影响，鼓励成本优化，促进州政府 的财政负责状况。税收竞争本身也有可能带来一定程度的税收调和。同时，税收政 策的分权也会造成效益降低、不平等的恶化、行政成本的升高。税收调和政策致力 在保护税收分权的益处的同时规避其带来的不利影响。 政策的分权所带来的效益降低表现在诸多方面。州政府可能采取政策保护其 管辖范围内的居民和商业，可能制定损人利