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生态保护补偿行为的法律性质 潘 佳 摘 要：生态保护补偿有关制度设计的前提，在于对其所规范的补偿行为法律属性的判 定。现有的法律性质观对生态保护补偿的判定依据不科学，均未抓住生态保护补偿行为背后的 主要矛盾。虽然生态保护补偿活动中存在行政行为，但不是其本质属性；生态保护补偿也不是 行政补偿，不是行政合同行为；我国存在生态保护补偿的市场化行为。本质上，生态保护补偿 行为体现了民事财产权的运行，是平等、独立的民事物权主体之间的民事财产权关系，这种财 产权关系体现了新的权利义务关系，在不同领域的保护补偿中均有体现。 关键词：生态保护补偿；法律性质；行政行为；民事属性；财产权 问题的提起 自2016年5月国务院颁布《关于健全生态保护补偿机制的意见》后，“生态保护补偿”逐 渐取代了传统的“生态补偿”概念¨3。本研究以为，“生态保护补偿”这一概念由四个核心要 素构成：第一，因人类活动而产生；第二，以“受益者付费，保护建设者得到合理补偿”为原 则；第三，解决生态保护者对受益者补偿的正外部性问题，不包括生态环境损害者的补偿／赔 偿。@3第四，解决因限制环境资源开发利用而产生的发展机会受损及生态保护投入问题。与之 相应的，生态保护补偿行为是生态保护补偿利益相关主体，特别是“补偿义务主体”与“受偿 作者简介：潘佳，北京大学法学院博士研究生，天安门地区管委会挂职办公室主任助理。 基金项目：本文系国家社会科学基金重点项目《完善生态补偿机制的制度建设与法律保障研究》， (项目编号： 12AZD062)成果。 (1]其他常见的概念还有生态补偿、生态环境恢复补偿、生态环境补偿、生态补偿机制、生态效益补偿等。国际上 还没有生态补偿的提法，常见的是生态／环境服务付费以及生态环境服务市场和生态环境／服务补偿。 (2]使用“生态保护补偿”这一称谓更为科学。理由在于：首先，针对环境负外部性的解决(开发者的还原性修 复和污染者的治理性修复)，环境法早已创设了“谁开发谁保护，谁污染谁治理”的原则，并规定了土地复垦、草 原植被恢复、更新造林、损害赔偿、排污收费、污染物排放总量控制、排污许可、落后设备淘汰、污染损害赔偿等 具体法律制度，作为一种法律制度创新，应该把已有法律规制的负外部性影响以及内部经济问题排除在外，而特别 针对产生正外部性的“使用者的功能性修复”进行生态效益或生态利益的补偿。 · · 26 万方数据 生态保护补偿行为的法律性质 权利主体”(3]参与下的，具有相同属性行为活动的总称，当纳入法律的调整范围内，便发生 生态保护补偿法律关系。 对《生态补偿条例》制度设计的前提，在于对其所规范的生态保护补偿行为法律属性的判 定。法律性质的正确认定，是决定责任配置的关键。“]目前，学界关于生态保护补偿行为的 性质研究不多，既有的认识不一。在笔者看来，现有的法律性质观对生态保护补偿的判定依据 不尽科学，均未能抓住生态保护补偿行为背后的主要矛盾。笔者在研究中发现，生态保护补偿 本质上体现了民事财产权的运行，是平等物权主体之间的财产权关系，这种财产权关系，需要 通过新的权利义务关系体现和确认。为了对这一观点充分证成，本研究拟从反正两方面充分说 明。本研究的意义在于，通过对生态保护补偿行为民事属性的判定，确定补偿关系中的责任主 体及其适用纠纷规则与程序，特别是改变长期以来依赖中央政府投人的补偿方式，以完善补偿 给付义务不到位的民事救济。 二、有关生态保护补偿法律性质的不同认识 有关生态保护补偿的法律性质认识[5]，代表性的观点如下： 有学者认为，生态补偿是行政法律性质，主要包括行政征收、行政补偿、行政合同三 种；[6]根据该观点，生态保护补偿是主管补偿工作的各级政府及其资源主管部门的行政管理 活动。生态保护补偿中，国家(补偿接受者)以管理者的身份对自然资源的合法开发利用者 (补偿实施者)征收生态补偿费，既基于征收权，也基于所有者身份。而且，在补偿活动中， 必然与相对人签订补偿合同，如退耕还林协议、退牧换草协议等，因此还涉及行政合同关系。 有学者认为，生态补偿具有民事和行政法律关系的双重属性，理由在于补偿可以因合法的 民事行为引起，也可以因合法的行政行为引起。[7]有学者进一步认为，生态保护补偿涉及民 事领域和行政领域两类