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施工企业参与PPP的问题与建议 一、投身PPP是施工企业必然的战略选择 中国经济正发生着深刻的变化，支撑过去高速发展的生产要素不再，供需的内在矛盾改变，供需结构失衡，原有的市场供需动态平衡被打破。相应地，工程承包市场也发生着深刻的变化：房价持续增长预期不再，房子难卖，房地产投资迅速下滑，房地产项目减少，承接房地产项目的风险陡增；失去土地财政的支撑，平台公司融资受限，政府无力投资更多公共设施，招投标项目减少，形成一个项目上百家投标，中标如中彩的局面；BT模式被叫停……工程承包市场增速急速下降，市场结构改变。 市场在关上一扇门的时候，也会打开一扇窗。在中国继续城镇化的进程中，尚有大量基础设施需要建设，PPP作为提高投资效率，提高公共服务水平，解决财政不足的重要工具，自上而下推行开来。截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目达12287个，累计投资额14.6万亿元，项目落地速度加快。 对于施工企业而言，面对突如其来的建筑市场的严冬，积极投身PPP，是企业生存发展的必然战略选择。 二、PPP项目的分类与选择 面对PPP项目，可以有不同的分类方法： ①按行业分：有污水处理、自来水处理、垃圾处理、市政道路、高速公路、水利工程、医院、城市管网、土地一级开发、保障房安置房……； ②从投资角度：按还款来源分，有经营性项目（主要靠特许经营收费权还款的高速公路、自来水处理等）、非经营性项目（主要靠政府购买服务的保障房安置房、土地一级开发、市政道路等）、部分经营性项目（还款来源由政府购买服务与收费权共同构成）； ③按运营所占比重分：有强运营性项目（污水处理、自来水处理、垃圾处理等）、弱运营（市政道路、水利工程、土地一级开发等）； ④其他分类方法：作为施工企业，按运营所占比重分类和按投资还款来源对PPP项目进行分类，更能体现施工企业参与PPP项目，与过去单纯做工程总承包的不同。 从投资角度，按还款来源对PPP项目进行分类，更注重对还款来源的风险控制。对于经营性项目，对预期收费的测算，收费保底条件的评估成为重中之重，对未来20-30年的收费进行准确预测，有很大的不确定性；对于非经营性项目，对政府购买服务的资金（回购资金）保障的评估，成为重中之重，目前《预算法》及PPP相关政策，对进入财政预算的资金支出，提供了强有力的保障；对于部分经营性项目，两方面都要做好评估。 按运营所占比重角度，对于强运营性项目，企业是否有相应的运营能力成为最重要的影响因素。 综合两方面因素，施工企业参与PPP项目，难度依次由经营性+强运营项目向非经营性+弱运营项目递减。其中，经营性的占比与运营强弱高度相关，经营性项目往往是强运营项目，非经营性项目更多是弱运营项目。经营性+强运营项目更接近于过去常见的BOT，运营在项目成败中体现了更大的作用，非经营性+弱运营项目更接近于大家熟悉的BT，工程建设在项目成败中体现了更大的作用。当前基础设施的需求结构中（投资额结构），非经营性+弱运营项目占比更大，真正的经营性+强运营项目占比相对较小，这从财政部公布的第二批示范项目的结构构成可见一斑（非经营性+弱运营项目约占投资额的80%）。 作为新生且复杂的中国式PPP，政府、社会资本和咨询服务机构，都在探索中，政策法规不完善，没有成熟的合作模式，其难度可想而知。天下难事必作于易，基于过去较成熟的BOT，扩大适应范围，运用于经营性+强运营项目，不断演进；基于BT，依据政策要求，改造BT的交易模式，使之符合PPP的要求，将成为PPP探索期最为重要的方式和突破口。非经营性+弱运营项目由于占比大，操作相对更容易，对施工企业的要求相对更低，施工企业在项目中的作用更大，在很长一段时间，将成为施工企业参与PPP的主流项目。 三、把BT改造为PPP 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）斩断了政府融资平台的融资功能，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（463号文）叫停了BT模式，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的严格执行，堵住了地方政府用土地抵押担保的融资通道，面对大量需要建设的公益性公共服务设施，要走新的路子。 山永远阻挡不住水的前进，有巨石阻挡，就有旁路可开。新《预算法》的颁布和实施，为原来的BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目，提供了强有力的支撑：政府购买服务（回购）的资金，一旦列入财政预算并经人大批准，其如期支付就有了保障（新《预算法》第九十三条规定，对于违反本法规定改变预算支出用途、拨付预算支出资金的，不但要求责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要依法给予降级、撤职、开除的处分），这个保障，比过往担保、抵押以及政府的承诺函，更加可靠。 对于政府购买服务，相关政策法规允许并支持这么做，企业要赶紧抓住机会做，等着争论清楚了，好项