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谈法律在灾害应对中的功能 　　摘要：法律是通过一种规则使人们的行为按照一定的方向和轨迹行进，以期达到预定秩序，而自然灾害则是人们的无准 备的行为所产生的一种破坏性后果。为了避免破坏性后果的发生，或使破坏性后果减少到最小，就需要用法律规制人的无准备行为。从这个意义上说，法律的预防性 功能更能达到法律的自为状态。要实现法律的这种预防性功能，不仅要对违法行为进行制裁，更为重要的是执法主体要切实地执行法律的规定。 　　人们通常从结果 状态上理解法律的功能，事后的制裁和百姓的守法成为法律的常态表现。其实，这只是法律功能的一部分。法律作为国家管理的主要方式，在国家事务的管理中起到 了全方位的调控作用，在国家管理的任何一个环节都有法律的身影。无论是在立法、执法的过程，还是司法、守法的方面，法律都发挥着重要的功能。 　　在现代社会，正常的状态是法律的预防、制裁等功能同时发挥各自的作用。立法规定何种行为属于国家法律调整的范畴;执法是执法主体执行法律所规定的各种事 项，这是法律秩序的常规形态;司法是法律所规定的事项得不到实施而产生纠纷时，对纠纷所作的处理和制裁;而守法则是人们对法律的尊重和承认，并融化于人们 的行为中。当人们忽视法律预防功能或仅仅把法律看成事后制裁时，法律的功能结构就会残缺不全。 　　法律不仅意味着秩序，还有预防功能，即预防和 应对灾害的功能。从某种意义上说，灾害是人们对无准备的事件所引起的破坏性后果。在中国的汉字中，“灾”的原初含义是家中着火。火无情，但人有智。人类社 会创建法律也可以用来解决“家中着火”等类似的灾害事件。例如我们可以尽可能地把着火的原因分析清楚，找出方法解决源头的问题。于是，国家法律规定煤气阻 燃开关和漏电保护器必须进入家庭，法律就这样成为家庭财产和人类生命的保护器。 　　如果我们对未来的事件有认识或防范意识，灾难就不会发生。即使发生，人们也会有理性、有秩序、有效率地面对灾难，使灾难带来的损害减少到最小。 　　面对灾害，法律的预防功能作用在于让人们知道如何面对突如其来的情况，不至于在紧急事件面前惊惶失措，因慌乱而不理性，给社会造成更大的灾难。当然，我 们不能说法律能使人们完全有理性，或者法律可以管理一切事情，它的功能还在于将突发性事件按照事先预定的步骤来处理，避免临阵磨枪。在法律规定的界限范围 内，只要按照法律的规定执行，就很有可能把灾难的后果控制在最小范围内。 　　法律可以让人们从容地应对各种突发性事件和灾难。根据《国家自然灾 害救助应急预案》的规定：自然灾害是指“给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火 山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害”。法律对自然灾害的预防功能分为两个 阶段：第一阶段，在灾害没有发生前，根据科学的管理手段进行事前的分析和判断，争取把灾害消灭在萌芽状态。预警机制的启动对整个事态的发展起着重要的作 用。如在安徽发生手口足疫情后，立即启动突发事件预警机制，把病情控制在最小的范围，把灾害减少到最小的范围。第二阶段，当灾难不可避免地发生后，法律的 作用在于如何防止事态扩大，并进行灾后的重建。2008年5月12日汶川大地震发生后，不到3个小时，国家指挥中心成立，温家宝总理以最快的速度赶往四 川，使整个突发性事件按照法律规定的步骤来治理。 　　为了应对自然灾害，《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：“为了预防和减少突发事件 的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定 本法”。该法有四重目的：第一，预防和减少突发性事件的发生;第二，控制、减轻和消除突发性事件引起的严重社会危害;第三，规范突发性事件应对活动，保护 人民生命财产安全;第四，维护国家安全、公共安全和社会秩序。 　　一、用立法应对灾害 　　法律的预防功 能实际上就是对未来的风险和危机进行管理，要实现这个功能，必须要有应对可能发生的灾害和危机的相应准备。自2003年非典疫情后，中国在应对各种突发性 事件方面出台了相关法律规范。2006年1月出台了《国家突发公共事件总体应急预案》，根据2007年5月国务院应急管理办公室发布的信息，为了应对突如 其来的事件，国家已经发布一系列应急预案，包括：国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家处 置重特大森林火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家海上搜救应急预案、 国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家核