征收、征用与补偿：立足有偿着眼“足额”(马 特).docVIP

征收、征用和补偿：立足有偿着眼“足额” 马 特 对外经济贸易大学 讲师 上传时间:2007-7-23 财产权与生命权、自由权并称为三大基本人权。物权法与人权、法治不可分离，对公民财产的保护不仅依靠民法的保障，还要依靠公法的完善；不仅要警惕平等主体间的不法侵害，还要考虑公权力行使对财产权的侵蚀，物权法中的征收、征用制度即具备上述功能。随着物权法的出台，“历史上最牛的钉子户”一时间成为开发商的梦魇和大众传媒上的一道景观。“钉子户”这一极具中国特色的词汇，在物权法时代的背景下，到底是“刁民”还是草根英雄？物权法中的征收、征用制度或许能给这个问题提供一个注解。 一、物权法与宪法衔接 我国宪法第十三条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”２００４年的全国人大通过的宪法修正案中，公民合法的私有财产不受侵犯的规定成了一大亮点。公民的财产权有了根本大法的保护，而就公法上的行政权力与公民财产权的关系而言，政府负有不得侵害私人财产的消极义务，行政权的行使不得侵害财产权，政府的公权力多了一分有力的制约。由于历史原因，我国目前存在公权力滥用的危险，突出表现即为“强制拆迁”中征收滥用的问题。 征收是国家以其公权力限制或剥夺私有财产权利的行为，是国家取得财产的一种重要手段，也是现代各国法律的普遍规范对象。但我国目前宪法诉讼付之阙如。宪法规范不是裁判规则，而仅是原则性规范，不能直接适用于裁判活动，宪法规范只能通过其他各部门法予以落实。因此，宪法上的公益征收、征用制度，只能以价值宣示的方式，通过宪法与各部门法的位阶关系，将该精神辐射到立法、执法、司法及法律解释之中。故我国物权法第四十二条、第四十四条规定的征收、征用制度虽将公法、私法、实体法、程序法混杂为一体，但作为宪法精神的具体化落实，对于保障民权而言，绝非画蛇添足。 物权法规定征收、征用条款的意义不容小觑，除了与宪法接轨之外，对于广大百姓而言，其最大的获益在于就征收、征用问题有了获得民事救济和司法裁判的可能性。揆诸以前法例，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。按照该条的规定，该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也有规定，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。而物权法第四十二条规定了公益征收的补偿标准，更在第四款规定了补偿费的保存义务，即“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”从民法规范的性质来看，该条款可以作为请求权基础，权利人完全可以基于物权法第四十二条提起返还补偿费之诉和贪污补偿费的侵权之诉，且行政主体也包括在内，通过司法实践中的落实，对亿兆斯民而言，可谓善莫大焉。 二、征收、征用的条件 传统理论上的征收，意指公权力对私人财产的剥夺或限制，因此征收包含了取得和使用两层意义。我国物权法根据宪法的规定，进一步区分了征收和征用两项制度，通过界别公权力对于私权的侵入程度，以制约公权力的滥用。物权法第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第四十四条第一款规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。” 征收与征用不同有三：其一，征收是国家强制地从被征收人手中剥夺所有权，其结果是物权发生转移；征用则主要是在紧急情况下对私有财产的强制使用，当紧急状态消除，被征用的财产应当归还。其二，征收必须基于公共利益；征用也须具有公益性，但物权法更进一步要求存在紧急需要。所谓紧急需要，即紧急的公共利益需要，其目的限制更为严格。其三，征收原则上必须依物的价值足额补偿；征用补偿主要针对财产因征用而毁损或灭失，应对物征用前的实物状态或价值状态予以恢复，而对于物的正常利用的损耗，原则上不予赔偿，即便补偿其标准也较低。 鉴于征收、征用都是国家强制限制公民和法人财产权的行为，极易造成对公民和法人合法财产的严重侵害，因此必须由法律严格规定征收的条件。根据宪法和物权法的规定，对私人物权进行征收、征用，应遵循三项条件： 第一，征收、征用必须基于公共利益的目的。由于公共利益模糊不清，现实中有些部门往往把招商引资项目、城市住房改造、建造广场绿地等工程都扩大解释为公共利益。还有假公共利益之名而为征收，再转手给地产商进行商业性开发，开发商获取暴利，而被拆迁人投诉无门。公共利益作为一个高度抽象、易生歧义和弊端的概念，如果不严格限定，极易出现滥用现象。因此，笔者认为，对于公共利益应