浅谈地方人大预算监督能力建设.docVIP

浅谈地方人大预算监督能力建设一、现状及问题的提出 由立法机关代表选民从外部对预算全过程进行有效监管和控制，确保预算的编制、执行最大限度地符合公共利益，是公共预算制度的基本要求。但现实中，仍存在人大对预算监督流于形式，预算过程缺乏有效外部控制的现象。 造成这一困境的主要原因有三个：一是缺乏适宜的外部环境。预算在政府内部运作，社会公众对预算无从知晓。二是政府内部预算控制不力。计划经济向市场经济过渡后，原来集中的预算分配权呈现出“碎片化”的格局，加强预算外部控制的时机不成熟、基础不具备。三是人大自身监督能力不足，难以对预算进行实质性的监督。 可喜的是，自2011年4月起，中央各部委及部分省级地方政府陆续向社会公布了本部门的“三公经费”。联想到之前在浙江温岭、河南焦作、江苏无锡、黑龙江哈尔滨、上海闵行等地已经进行的一系列公共预算导向的改革，构建现代公共预算制度正成为中国社会一种越来越广泛的共识，这种共识推动公共预算的研究、实践不断深入，社会对预算的关注度也不断提高。 另一方面，随着不少地方政府逐步完成了部门预算、国库集中收付、政府采购、政府收支分类、收支两条线管理等改革，采用了零基预算、绩效预算等符合公共预算理念的预算管理技术，使得政府内部对预算的控制得以加强，建立公共预算的行政控制条件得到改善。在这样的大背景下，地方公共预算改革的步伐继续加大，如何提高人大自身的预算监督能力，以适应公共预算改革的需要，使人大的作用与其法律地位相适应，成为一个迫切需要解决的问题。 二、影响人大预算监督能力的因素 笔者认为，人大的预算监督能力是指人大履行其预算监督职能所需要的主观条件，包括人大作出预算决策的权力、人员和机构。当前影响人大预算监督能力的因素主要有以下五个方面： （一）政治因素 政治因素是影响人大预算监督能力的首要因素，决定了人大在预算决策体系中的地位和作用。世界银行的调查结果表明，议会制国家监督预算的能力强于非议会国家；民主国家使用监督工具的数量多于不民主国家；政府和议会之间的政治态势也是影响立法机关预算监督能力的重要因素。在中国特色的政治体制下，前文所述的一系列公共预算改革得以实施的先决条件无一例外均是得到了地方党委的支持。 （二）制度因素 健全的法律制度对于实现和保障人大的预算监督能力具有积极的意义。人大工作本身强调依法依规，同时还负有对其他主体执行法律法规进行监督检查的职责。因此法律法规对预算监督规定得越具体、越明确、操作性越强，人大的预算监督能力也就越强。 （三）人的因素 人的因素包括人大代表和工作人员两个方面。一是人大代表。人大代表是行使人大各项法定职权的主体。代表的责任意识、法律意识、专业知识等素质和技能都会对人大的预算监督能力产生影响。二是人大工作人员。工作人员直接参与预算监督工作，为代表的监督活动提供各种帮助和服务，其在预算监督中的作用不可小视。美国国会的工作人员达4万人，仅国会研究部长期工作人员就达800多人；国会预算局常年聘用各类专家、职员200多人。如此充足的人力资源，造就了美国国会强大的预算监督能力。 （四）机构因素 许多西方发达国家的议会，都有完善的机构设置以适应艰巨的预算监督工作。以美国为例，其参、众两院都设有专门的拨款委员会，下设拨款小组分别对应若干个政府部门，负责部门及其项目的预算拨款。参、众两院还设有预算委员会，负责审查总统预算草案。此外，国会设立预算办公室，协助预算委员会开展工作。隶属于国会的联邦审计总署负责对联邦部门及项目进行审计、评价，直接对国会负责。 （五）机制因素 人大预算监督机制指有关人大预算监督活动的组织、时机、方式的规律性安排。在其他条件既定的情况下，良好的运行机制可以最大限度地发挥出现有资源的作用，提高人大的监督能力。 三、地方人大提升预算监督能力的探索——以闵行为例 闵行区自2007年起实行公共预算改革，在此过程中，区委、区人大通过一系列探索实践，有效提高了人大的预算监督能力，使公共预算审查监督制度逐步建立和完善。 （一）人大回归法理定位 闵行区委按照公共预算改革的要求，主动转变对财经工作领导方式，支持人大依法履行预算审查监督职能。区委给自己的定位是把握方向、谋划全局、对预算编制提出战略目标和指导意见，具体预算和资金安排由政府负责。区人大则依照法律规定、区委制定的战略目标和指导意见审查监督预算。对重大财经事项，政府须先听取和征求区人大意见，再提交区委讨论。同时，区委主动转变角色，为人大的预算监督留出了空间。这些安排使区人大在现行体制和法律空间下，获得了一些对预算实质性监督的权力，实现了向预算监督者法理定位的回归。 （二）加强制度建设 闵行区始终坚持以制度落实改革措施，巩固改革成果。自2008年起，在有