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我国行政诉讼面临困境及解析 　我国《行政诉讼法》于1989年颁布，1990年实施，标志着当代中国“人治时代的终结”、“法治时代的开始”，意味着一场“静悄悄的革命，”具有“划时代的里程碑意义”，有力地推进了中国的法治进程。（注：龚祥瑞：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第148页。）但毋庸讳言，《行政诉讼法》实施的十年，是充满矛盾与冲突的十年，成效与问题同在，动力与阻力共存。“民告官”作为一种制度设计，令人欢欣鼓舞，但存在的诸多困难与阻力又使行政诉讼步履维艰，让人忧心忡忡。可以说，“行政诉讼的现状并不乐观，在许多地方，用走入困境来形容并不为过，也并非危言耸听”。（注：陈有西：《对行政诉讼困境的宏观思考》，载《行政法学研究》，1993年第4期。）我国的行政诉讼，令人堪忧。 ; 一　我国行政诉讼面临的困境 ; 我国行政诉讼面临的困境，表现为以下几个方面： ; 困境一：行政诉讼案件少。 ; 行政案件与民事案件、刑事案件相比，显得较为冷清，突出的表现就是行政案件受理的数量极低。以1996年为例，全国法院行政案件的审结数仅为79527件，而法院审结各类案件的总数为5273544件，仅占各类案件总数的1.52%；即使是提起的行政诉讼案件，与现实中实际发生的具体行政行为相比，也是微乎其微，凤毛麟角；同时有资料表明，这几年行政案件的增长速度也明显减慢，比如1990年——行政诉讼法实施的第一年，全国各级法院一审行政案件为13006起，1991年为25667起，上升率为71.35%，1992年以后上升率急剧下降；从1993年到1998年的6年间，我国各级人民法院受理的一审行政诉讼案件为37万多件（但各年并不平衡，1998年一年的行政案件为98463起，就占了这几年总和的27%），这个数字与全国现有12亿人口的绝对数量相比，总起诉率只有万分之二点三。比如1997年，在我国每100万人中，仅有60人提起行政诉讼，而有些国家，每100万人中就有几百人提起行政诉讼（注：高娣：《行政诉讼：民与“官”在法律的天平上》，载《法制日报》，1998年9月23日。），我国的行政诉讼案件，少得可怜。 ; 我国行政诉讼案件少，这是由于我国公民的合法权益较少受到侵害的缘故吗？答案是否定的。因为只要看一看各级信访机构收到和接待的近于天文数字的来信来访就知道，事实并非如此。行政案件少，并不是行政争议发生的少，而是大量的具有行政意义的案件没有诉到法庭。 ; 困境二：行政案件撤诉多。 ; 行政争议案件不仅起诉率本身就很低，而且行政案件审结时的“撤销率”远低于“维持率”，“维持、撤销案件率”远低于“撤诉率”，而撤诉案件中“正常撤诉率”又远低于“非正常撤诉率”。例如据南阳地区统计，在该地的五县市法院的裁判中，平均撤诉率就高达37.5%，几乎等于平均维持率（23.4%）与平均撤销率（14.4%）二者之和。在我国行政诉讼案件中，有些撤诉属于正常撤诉，但大多数属于“非正常撤诉”，“非正常撤诉”的情况主要有两种：一是行政机关对原告威胁、恫吓、欺诈，或对原告行使诉权设置障碍，进行刁难，导致原告违心撤诉或者被迫撤诉；二是部分审判人员在审理行政案件时，为照顾行政机关的面子而打“和牌”、“变相调解”，他们或者说服被告，让被告给原告私下许诺，满足原告的要求，或者动员原告申请撤诉。（注：龚祥瑞：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第124、127页。）行政案件撤诉率与非正常撤诉率高，导致案件中途流失，这不能说是一种正常的现象。 ; 困境三：行政诉讼审判难。 ; 一方面，由于不少地方政府为了规避法律，凡是有可能被诉的行为，都交由党委或党委书记去做，事实上许多行为都是由党组织作出的，而《行政诉讼法》尽管实现了对政府的法律控制，但却控制不了党组织，由于党不能作“被告”，所以党的部门往往成了违法行为的“避风港”，正所谓“党委作报告，政府作被告；书记出点子，乡长挨板子”；另一方面，行政审判受到的其他方面的压力也很大，法外干预很严重，领导作“批示”，走后门，托关系，整个执法环境不尽如人意，“人情案、关系案、金钱案”也很难避免。正是基于上述的压力，许多法院对行政案件不敢作出撤销或变更的判决，而大量的是借助于不予受理、驳回起诉、强迫撤诉等非正常的方式结案，一种“异化”了的非正式的行政纠纷解决方式正在形成。 ; 困境四：行政裁判执行差。 ; 我国的行政诉讼案件不仅受理难、审理难、判决难，而且执行难、执行差，人民法院作出的行政裁判，大多成了“司法白条”，尤其是判令行政机关返还财物、赔偿损失、赔礼道歉、限期履行法定职责的行政案件，难以得到兑现。在现实中，一些被执行组织由于“履行不能”、“囊中羞涩”，自己的工资都发不上，哪能管得上相对人的死活？还有些行政机关，即使有能力履