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能源普遍服务法理及制度探究 　 摘; 要：随着能源服务之于社会发展的重要性日益突出，各国已经开始将获得能源服务权纳入生存权体系，并由国家予以积极保障。例如，美国所采取了促进农村地区电力合作社发展和在城镇地区建立能源普遍服务基金等政策，在促进能源普遍服务方面就取得了积极成效。我国作为一个人口众多的发展中国家，实现全体公民的获得能源服务权，任务艰巨，笔者建议在《能源法》中设定实现能源普遍服务的目标和时间表，明确各级政府的职责，同时规定能源普遍服务的政策保障、监管主体和监管范围等问题。 关键词：生存权; 获得能源服务权; 能源普遍服务; 能源普遍服务基金; 监管 一、作为生存权的获得能源服务权 普遍服务（Universal Service）一词最早出现在20世纪初美国电信领域。ATamp;T总裁威尔（Theodore Vail）在1907年的年度报告中首次提出“普遍服务”，并在翌年以“一套网络，一种政策，普遍服务（One Network, One Policy, Universal Service）”广告词形式出现于公众媒体。后来，该词又逐渐被应用于邮政、交通、能源等领域。能源普遍服务，顾名思义，就是国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格，获得可靠的、持续的基本能源服务。目前，世界各国大多将能源普遍服务的总体目标基本定义为：提供价格合理的可靠能源，满足那些用不上能源或用不起能源的公民的用能需求。简而言之，就是可用和用得起的能源供应。 能源普遍服务理念的提出是与现代能源服务在社会中的重要地位日益突出分不开的。现代能源服务的缺乏限制了发展中国家人口享受经济发展和生活水平提高所带来机遇的能力。各国已经普遍接受这样的认识，即能源服务的获取是克服贫困所必不可少的。其中，1986年世界环境发展委员会发布的报告[1]中首次承认了能源普遍服务的重要性，并深刻阐述能源与贫困之间的联系，呼吁全世界行动起来为所有人提供能源服务。“能源服务是实现基本发展中所面临的提供足够食品、住房、穿着、饮食、卫生、医疗、教育和信息获取的关键要求。因此，能源是贫困或发展的关键性决定因素。能源帮助提供经过加工的食品、舒适的生活温度、照明、电器的使用、供水或排水、基本医疗保健（疫苗冷藏、应急治疗）、辅助教学、通信交通。能源也为生产活动，包括农业、商业、工业和矿业提供动力。相反，如果缺乏能源，将会带来贫困，引发经济衰退。”[2]2000年9月，联合国全体成员国所提出的“千年发展目标”，尽管并不明确包括能源服务的普遍供给，[3]但是，我们可以发现，“这些目标中无一是可以在没有更多地获取更多数量，更优质量的能源服务条件下实现。”[4] 1918年德国《魏玛宪法》首次将生存权确立为宪法基本权利，意指一种靠国家的积极干预来实现人“像人那样生存”的权利；1945年通过的《世界人权宣言》第25条更是赋予每个人享有为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务的权利。“能源不是人类的基本需要，它却是实现所有需要的关键。如果不能取得丰富和可承受的能源服务，那就意味着许多人的基本需要将会因此而大打折扣。”能源服务完全应当属于该条文所指“必要的社会服务”之范围，也正由于此，各国已经普遍将获得能源服务权纳入生存权体系，并由国家提供“最低限度的保障”，即承担推行能源普遍服务的义务。[5]我国作为人口大国，又是一个发展中国家，如何保障公民享受应有的获得能源服务权，这项任务更加艰巨，需要我们借鉴各国的经验，进行理性的制度构建。 二、美国能源普遍服务的经验考察 能源普遍服务在地理范围上应当全面涵盖边远农村地区和城镇及周边地区。但是，美国政府在保障人民获得能源普遍服务的基本权利时，则是因地制宜地制定了相应的政策。 （一）边远农村地区的能源普遍服务 能源普遍服务政策往往假定在农村和偏远地区提供能源服务是昂贵的，抑或无利可图，所以政策重点是确保向农村、偏远地区和低收入用户提供更多、更好的服务，否则这些地区的用户服务质量低劣，甚至可能根本就享受不到能源服务。美国农村地区的电力普遍服务主要由农村电力合作社（cooperative）负责实施。电力合作社是一个非赢利性质的自治供电机构，实行自有、自管、自建，不受监管机构监管。为扶持农电合作社的发展，实现广大农村地区普遍电力服务，联邦政府主要采取了两条措施：一是为农电合作社提供30年长期优惠贷款，用于合作社的电力设施建设，极大地降低了农电合作社的供电成本；二是努力确保农电合作社的电力供应，联邦政府拥有的水电站优先向合作社供应质优价廉的电力。目前，美国全国现有930家农村电力合作社，分布在47个州，已经是美国三大供电机构（另两种为以赢利为目的的私人电力公司和市政府拥有的发供电公司）之一，输送的电量占全国电量7％，发